民建玉溪市委：

您提出的《关于发展功能农业实现三湖区域流转土地的高效利用，助力玉溪市生态环境整治及乡村振兴的建议》（〔2022〕0309号）收悉，现答复如下：

首先，非常感谢你们对“三湖”流域农业产结构调整和优质高效农业生产发展的关心和支持。

聚焦中央和省巡视督察反馈问题，玉溪市农业农村局提高政治站位，把习近平生态文明思想贯彻在“三湖”保护整治具体工作当中，深刻反思湖泊保护治理存在的突出问题。按照“湖泊革命”要围绕“退、减、调、治、管”推进工作的要求，坚持问题导向，以农业种植方式及种植结构调整为重点，编制《玉溪市“三湖”流域绿色有机高端农业打造实施方案》、《玉溪市“三湖”径流区有机无机精准施肥指导意见（试行）》、《玉溪市“三湖”径流区农业生产种植作物正负面清单和种植技术指导意见》、《玉溪市“三湖”流域种植业绿色有机化发展指导意见（2021-2025年）》、《玉溪市“三湖”流域化肥销售管理办法》和《玉溪市“三湖”流域农药经营使用管理办法》等，全面深入推动“三湖”的保护治理，尤其农业面源污染治理。

一、以打造农业绿色发展先行区为抓手，加快推进“三湖”绿色有机示范区建设，推进“三湖”流域全面绿色有机化发展。

一是推进“三湖”流域种植结构调整。抚仙湖径流区已完成1.2万亩绿色优质烤烟、0.4万亩水稻、0.4万亩荷藕种植以及1.5万亩烟后、稻后豆类种植；星云湖径流区已完成0.5万亩烟叶、0.5万亩水稻（荷藕）、1.25万亩油菜、2.73万亩玉米种植；杞麓湖临湖区域已完成1.12万亩烤烟、5.87万亩玉米、0.1万亩水稻、0.01万亩荷藕种植以及“玉米+豆科作物”环境友好型耕地轮作试点1万亩。全年调减蔬菜种植4.97万亩，推广有机肥替代部分化肥12.68万亩，推广应用绿色防控5.5万亩，推广测土配方47.9万亩、农药减量示范0.46万亩。二是推进“三湖”流域种植方式调整。推广应用休耕轮作技术模式，制定“三湖”各县（市、区）耕地轮作工作实施方案及轮作模式技术要点，完成“三湖”径流区耕地休耕轮作制度试点3万亩。加快推进“三湖”流域农业绿色生产示范区年度建设任务，完成蓝莓种植面积1.1万亩，完成0.4万亩水稻绿色食品认证申报，全年完成蔬菜水肥一体化0.8万亩。加大了“三湖”流域种植结构调整力度。

二、加快恢复和发展“三湖”流域核心烟区，降低“三湖”流域农业面源污染。

与蔬菜种植相比，烤烟亩减施纯氮49.9kg，纯磷18.6kg，种烟土壤耕作层中有效氮、有效磷残余量较少，随水体流动养分流失量较小，湖泊农业面源污染负荷量较小，达到降低“三湖”流域农业面源污染的目的。2021年沿湖三县（市、区）共种植烤烟17.94万亩，占全市烤烟种植计划的31.64%；完成烤烟收购2495万公斤，占全市烤烟收购量的32.59%；实现烟叶税1.75亿元，占全市烟叶税的32.89%，2022年“三湖”流域县（市、区）下达种植烤烟面积18.77万亩，烟叶收购量52.6万担，较上年增2.7万担。推动“以烟稳粮”、“以粮促烟”，保障“三湖”核心烟区的持续稳定和种植主体的积极性，为“三湖”生态保护和打造最优第“第一车间”开创烟叶高质量发展新局面。

三、加大玉溪市龙头企业的宣传和培植，助力玉溪农业产业发展。

在各级各部门的共同努力下，2021年底，全市有国家级龙头企业7户、省级龙头企业74户、市级龙头企业115户。其中，2户企业入选第七批国家农业产业化重点龙头企业公示名单，5户合作社评为国家农民合作社示范社，17户家庭农场评为省级示范家庭农场，认定17家企业为第十四批农业产业化市级重点龙头企业。全市30个产品进入全省“绿色食品牌”品牌目录，5个产品入选2021年全省“10大名品”、1家企业入选“10强企业”、2家企业入选“20佳创新企业”，入选产品和企业数量稳居全省第二。玉溪市农产品加工业产值与农业总产值比值保持全省前列。玉溪市政府对评为国家级龙头企业每户补助50万元，评为省级龙头企业的每户补助10万元，评为市级龙头企业的每户补助2万元，2018年后由于市级财政紧张补助没有再执行。

四、因地制宜开发功能农业

功能农业是指农产品的营养化、功能化，它是通过生物营养强化或其他生物技术手段使农产品具备保健功能性。资料报道，硒是人体必需的微量元素，人体适量补充硒，能预防和治疗心脏病、肝脏、糖尿病等疾病。据中科院列出的我国缺硒省份和严重缺硒省份显示，我国有72%的缺硒面积，云南等十三个省份土壤中硒含量在20微克/千克以下，为严重缺硒区，“三湖”流域土壤包含在内。在严重缺硒的地区种植富硒大米需用含硒的肥料或富硒营养剂进行人为施肥和喷洒补给，喷施叶面肥补硒施用量大，大量的硒元素流到水田里再流进河流湖泊，将导致鱼类中毒，同时也将给周边生态环境造成很大的破坏，这种变化又通过食物链反馈到居民身上，居民吸收超量硒引起中毒。所以，目前不建议在“三湖”流域采用人工补给方式种植富硒大米。

五、目前存在的主要问题

（一）土地流转农户生计问题令人堪忧。一是土地流转农户收入大幅度减少。以抚仙湖为例，抚仙湖径流区耕地休耕轮作项目已统一流转5.8万亩耕地，涉及沿湖农民45046户12万人，土地流转标准为每亩每年4000元，已属全国较高水平，但澄江县人地矛盾突出，农户对耕地依赖性强，且种植蔬菜水平高、收益高，每亩平均可达2万元产值（路居镇农户大小春分别种芫荽和大蒜，亩产值可高达3万多元），现行地租标准下，农户从土地上获得的收入大大降低。统计显示，此次流转涉及的农户户均耕地面积仅1.56亩，相当于从2019年开始平均每户每年只有6000元左右的补贴收入，不及原来农户种植收入的五分之一。相反，由于抚仙湖流域实施休耕轮作后禁种蔬菜、禁规模养殖等因素，县域菜价肉价大幅上涨，农民生活成本大幅度增加，生活压力巨大。二是土地流转农户再就业困难。据统计，本次土地流转涉及径流区沿湖农民12万人， 55-70岁及18岁以下年龄段人口各占20%，主要劳动力人口占60%，约7.2万人。由于劳动者观念和素质落后、年龄问题、就业渠道单一、县域就业创业路径狭窄等复杂因素，导致近3万劳动力人口（约占沿湖劳动力人口的42%）处于无业状态。当前，正处于抚仙湖流域休耕轮作的阵痛期，土地规模流转后生态效益明显，但新型经营主体培育、生态产业发展、政策保障健全等补偿长效机制的重要内容仍需要时间探索和创新，客观上导致了用土地流转补偿替代土地保障功能的被动局面，最需要土地、最在乎农业收益的农村剩余人口成为了受损者和抚仙湖保护的买单者，既无出路、亦无退路。如果土地流转农户生计问题长期得不到有效解决，将导致农村大量人口返贫和其它更为严重的社会问题发生，如何安置和分流闲置劳动力来保障澄江县实现农业农村经济转型及休耕轮作项目持续健康推进的破冰之旅成为各方舆论关注焦点。

（二）农旅结合用地问题难以破解。“三湖”流域必须以现代农业庄园、田园综合体为载体，走生态农业及三产融合发展的必由之路。当前，流域农村产业融合发展情况错综复杂，尤其是项目用地问题。具体来讲，“三湖”径流区耕地休耕轮作项目流转的土地均为坝区耕地，90%以上为基本农田，以目前政策和形势来看，制止耕地“非农化”防止 “非粮化”政策出台，设施农用地和建设用地均很难审批，投资方无法按规划进行建设，即便是在有县级产业政策扶持情况下，搞纯种植也难以维持经营，导致投资方对“三湖”流域投资望而却步。以抚仙湖流域的悦莲荷藕庄园为例。悦莲荷藕庄园是澄江县产业结构调整的排头兵和农旅结合的典范，庄园依托种植500亩具有天然净水作用的荷藕打造生态景观，建成集生态效益、社会效益、经济效益为一体的现代农业庄园，2016年被评为玉溪市市级庄园，2017-2019年连续承办全国荷花展分会场，并被评为最佳组织单位。为提高公司接待服务能力，加强荷文化展示，同时也是承办全国荷花展分会场的客观需求，庄园在温室大棚内设置接待中心、会场、餐饮设施，同时还在园区以临时建筑形式打造婚纱摄影中心等功能区，不料于大棚房专项清理整治中先后2次被处罚和整改。可以说，用地问题是全国性的难题，在“三湖”流域更甚，悦莲荷藕庄园的违规用地事件仅是“三湖”流域众多企业和农业庄园的缩影。如果用地问题得不到拔钉抽楔地解决，“三湖”流域经济转型发展必将与政府、企业、老百姓的初衷渐行渐远，最终走入“死胡同”。

（三）可选休耕作物比较效益低。休耕轮作要求取缔蔬菜等大水大肥作物，大力推广水稻、烤烟、油菜、大豆、荷藕等生态环保型作物，而水稻等生态环保型作物种植经济效益极低，推广举步维艰。以其中经济效益最高、产业体系最健全的烤烟来说，虽然有包括大户、合作社、企业在内的经营主体来承租土地种植烤烟，但存在经营主体对投资风险预判不足后的“群羊效应”，乡镇更是以完成政治任务的态度来抓。究其原因，乃是烤烟等作物经济效益较低的缘故，亩均纯收仅3000元左右。再说水稻、油菜、大豆，经济效益更低，据种植户所言：“地租免费也是亏，且越是精耕细作亏得越多，种不如不种。”唯有景观藕，在县级给予产业结构调整补助条件下，勉强可以在已有的几个荷藕庄园及湿地景观种植，大面积推广同样较难。目前，仍有大片土地撂荒，杂草丛生。如何优选出兼具高经济效益和环保作用的作物品种是亟待破解的难题。

（四）休耕项目资金保障难以实现长效机制。抚仙湖流域土地流转休耕轮作项目投资巨大，目前已投入资金 14.05 亿元，以后每年尚需投入资金 2.5 亿元，星云湖、杞麓湖休耕所需资金也很大，巨额的资金投入仅靠财政支撑举步维艰，资金和政策保障难以形成长效机制。

（五）沿湖种植业结构调整难度大越来越大。由于蔬菜产业链完整，农户种植经验丰富、收入稳定，蔬菜种植经济效益高于其他作物，群众对种植业结构调整的重要性认识不足，要在星云湖、杞麓湖流域筛选并推广经济效益高的生态环保型作物成为“卡脖子”问题，水稻、烤烟、油菜、豆、荷藕等种植与农民增收、经营主体盈利矛盾突出，种植水生作物完成面积离目标任务差距较大，负面清单制度实施阻力大，难以推进。

（六）农户及部分干部生态环保意识不强。广大农户及部分干部生态环保意识不强，农户对化肥农药“减量增效”的意识主要局限于“增效”，对“减量”的生态保护、农业可持续发展认识不足，还不能把化肥农药“减量”做为生产中的一种自觉行为，蔬菜连作问题突出，复种指数高，化肥农药施用形势依然严峻。

（七）项目资金拨付不到位影响种植结构调整。由于种植结构调整专项补助资金投入力度不够，项目资金拨付不到位，严重影响项目的顺利实施。2022年省级农业生产发展专项及“九湖”农业面源污染治理项目下达项目资金 4000多万元，用于种植结构调整（生态保育型及环境友好型作物替代种植）、水稻绿色高质高效示范、杂交稻旱种、减肥减药措施实施。截至目前资金尚未拨付到位，支出为零；杞麓湖“一县一业” 示范基地项目由于资金拨付不到位，施工进度慢被迫甚至处于停滞状态。项目实施的内容涉及中央环保督察验收销号，是各级巡视巡察整改措施的支撑，项目是否完成对中央环保督察、各级巡视巡察整改影响重大，但仍然没有引起三县市区党委政府的重视，工作推进难、资金难拨付、项目完不成仍然持续，三县市区政府将陷入被动局面。

六、下一步工作打算

（一）加大种植结构调整力度。根据“三湖”流域种植清单化管理的原则，按照《玉溪市“三湖”径流区农业绿色发展指导意见》的要求。全面落实种植结构调整、绿色农业发展实施方案和农业生产种植作物清单及技术指导意见，实行种植作物清单化管理，根据不同区域、不同污染贡献分区域、分时段严格管控，实现环境友好型作物只增不减。确保2022 年“三湖”流域种植环境友好型和生态保育型作物25万亩（抚仙湖6.2万亩、星云湖8.8万亩、杞麓湖10 万亩）。

（二）着力转变生产方式。全面落实农药经营、肥料销售使用管理办法和配方肥定制专销管理制度，建立“三湖”流域农资市场销售监管平台，从平台上监管化肥、农药和种子销售量和使用量。2022年，确保抚仙湖流域化肥农药使用量比2020年减少1.2%和2%，星云湖流域减少4%和2%，杞麓湖流域减少5%和2.4%。

（三）加快节水灌溉推广应用。加快节水农业的推广应用、大力推进设施农业发展，2022年，实施杞麓湖流域1500亩节水灌溉示范区建设，在抚仙湖流域实施5000亩水肥一体化建设。

（四）严格管控畜禽养殖。严格落实畜禽禁限养区管理规定，实施敏感区域禁养区全面清理退出、限养区规范化养殖、粪污资源化利用和收集处理，2022年，抚仙湖流域全面禁止畜禽养殖，星云湖、杞麓湖加快优化畜禽禁限养区划定方案，全面清理退出禁养区畜禽养殖，强化限养区粪污无害化处理和资源化利用，深入开展畜禽粪污收处行动。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持保护优先、绿色发展，加快构建“三湖”大生态系统，形成大景观，着力打造“两山”理论实践创新基地。降低“三湖”流域农业面源污染，加大“三湖”流域种植业结构的调整，加强机制创新和科技创新，加快推进绿色有机农业发展，是市委市政府，也是市农业农村局及相关部门工作的重中之重。希望你们一如既往关心支持“三湖”径流区农业产结构调整和优质高效农业生产，共同打造“三湖”沿岸稻花飘香，山河秀丽，人民富足的美丽乡村。

2022年10月28日

（联系人及电话：张志军　2039144）