关于玉溪市本级2019年机构改革专项预算

调整方案（草案）的报告

2019年4月30日在玉溪市第五届人大常委会第13次会议上

玉溪市财政局副局长  沈国庆

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据《中华人民共和国预算法》和《云南省预算审查监督条例》的有关规定，受市人民政府委托，我向市五届人大常委会第13次会议报告玉溪市本级2019年机构改革专项预算调整方案，请予审议。

一、专项预算调整背景及思路

（一）背景

1．机构改革。2019年1月，玉溪市深化党政机构改革领导小组印发《玉溪市深化市级机构改革实施方案》（玉机改发〔2019〕1号）文件，启动市级机构改革。由于机构改革改变了原预算单位的名称、架构、职责、人员、车辆归属等，导致年初预算已无法执行，故需进行专项预算调整。

2．减税降费。习近平总书记在2019年的新年贺词中强调：“减税降费政策措施要落地生根，让企业轻装上阵”。这句话不仅指明了降成本是今年中国深入推进供给侧结构性改革的重点之一，也对减税降费作出了郑重承诺。当前，中国经济正处于增速换档期、模式转型期，下行压力依然较大，市场主体活力亟待更大程度释放。只有市场主体有活力，才能增强中国经济的内生发展动力，顶住下行压力。在此背景下，自2018年开始，国家逐步出台一系列减税政策，旨在减轻企业负担，激发市场活力和社会创造力，提升企业核心竞争力，帮助实体经济转型升级，助力供给侧改革，稳定和改善市场预期，实现全社会高质量发展。一系列减税政策的贯彻实施对全市税收收入乃至地方公共预算收支平衡带来巨大影响，也必然影响到全市及市本级一般公共预算收支目标的完成。

3．政策调整。按照现行土地政策，土地收入需计提的各项资金共12项：农业土地开发资金（面积×标准×30%）、土地收益基金（纯收益×15%）、廉租住房保障资金（纯收益×10%）、农田水利建设资金（纯收益×10%或总价款扣除三项资金×3%）、教育资金（纯收益×10%或总价款×2%）、新增建设用地土地有偿使用费（土地等别标准×征地亩数）、水利建设专项资金（总价款扣除三项资金×5%）、失地农民养老保障风险准备金（纯收益×5%）、保障性住房资金（总价款×5%）、地质灾害防治专项资金（总价款×0.452%）、铁路高速公路建设资金（总价款×7.2%）、工业转型升级发展专项资金（15-20万元/亩）。按此标准，地方政府土地出让收入需计提各项资金计25%左右。2018年，中央出台了《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）文件，当中规定暂停土地出让收入各项政策性计提，统筹用于偿还保障性安居性工程、教育、水利等领域债务。另一方面，在市政府的统筹安排下，市级土储部门加大土地出让力度，截至目前已取得土地出让收入近20亿元，全年预计可取得出让收入30亿元左右。以上情况，都会对一般公共预算及政府性基金预算产生影响。

（二）思路

1．按机构改革后的架构重算部门预算。本着积极稳妥、尊重历史的原则，本次预算调整的思路，是以4月为限。1—4月按年初人代会批复的预算执行，包括已转隶人员的工资，仍在原单位执行。4月底前机构改革基本完成、人员转隶调动完成后，按改革后单位重新计算生成预算，按新单位下达5—12月工资及运转经费。另外，工作经费及项目经费按照机改后新单位的职能职责分别划转。按此方案，维持年初预算原支出规模不变，只是对支出功能科目进行相应调整。

2．一般公共预算收支目标暂不调整。虽然目前税务部门按减税政策测算了全市及市本级预计减少的税收收入，但对减税降费后对经济的刺激效果及因此带来的税收增长并未测算，以及后期采取努力后可能取得的成果也未做预计。本着积极稳妥的原则，也为了提振信心推进全市经济社会可持续健康发展，建议本次预算调整暂不对市本级一般公共预算收支目标进行调整。

3．政府性基金预算适当调整。由于加大了存量土地的处置力度，取得的出让收入预计将大大超过年初预算，建议对政府性基金收支预算结合当前实际进行调整。同时对预计调入一般公共预算安排的政府性债务付息及急需项目一并调整。

二、当前财政面临困境及下一步工作重点

近几年，受经济下行、烟草下滑及自身独特经济结构影响，玉溪财政面临财源结构单一、收支矛盾突出、三保任务艰巨、偿债压力巨大、观念转变滞后等多重困难。2018年以来，国务院连续出台减税政策，在税收断崖式下降的情况下，省市出台的税收增收奖补政策将难以形成有效的财力支撑，玉溪市本级财力萎缩严重，已严重威胁“三保”支出的保障和全年预算平衡。由于市本级97%的税收收入主要来源于烟企，在短期内不可能培植出可弥补这一部分财力缺口的财源，产业转型升级其路漫漫，要如何渡过当前难关，需各级各部门高度重视，重点抓好以下两方面的工作。

（一）做好资产资源盘活解决当前急难问题

玉溪近年来在基础设施建设和公共服务投入了大量的资金，基础设施不断完善，公共服务不断升级，被评为“全国宜居生态城市”。。要渡过当前难关，需要市委、市政府高度重视，调整财政定位，将经营城市、盘活土地资源提到重要的工作日程，带动红塔区，做好土地收储和供应规划，在避免供应过大冲击市场的前提下，尽可能通过盘活土地增加财力来提高党委政府宏观调控能力，有效防范化解债务风险和财政运行风险。市政府将成立盘活土地工作领导小组，对市本级可盘活及可收储土地资源进行清理，制定盘活方案，将工作落到实处。

（二）厚植新型财源确保可持续发展

市本级近91%的总税收和近97%的地方税收主要来源于红塔集团、烟草公司、合和集团三个集团（公司），在当前控烟的大形势下，三个集团（公司）创造的税收难以实现增长，在未能有效培植新型财源的情况下，市本级税收收入只能是一个停滞不前的状态。随着刚性支出的扩张，财力缺口将持续扩大，财政入不敷出的困难情况将长期存在并持续恶化。从长远来看，要解决这一问题，必须为市本级培植起新的财源增长点。为此，市政府将成立财源培植领导小组，下设办公室在市财政局，统筹市发展和改革委员会、市工业和信息化局、市投资促进局等部门，落实工作职责，结合市委“5577”发展战略和产业布局，用好用活财源建设项目前期费，狠抓财源建设。选择一些有潜力、县区无财力扶持需市级财政投入的企业，如绿色钢铁城、蓝晶科技、克雷斯制药等等，实施税收分享制度，按市级投入比与县区划定税收分享比例。设立财源建设项目前期经费0.5亿元，专项用于财源建设类项目前期费用，通过设置绩效目标选择一些预期可带来较好回报的项目给予扶持；安排财源建设专项调研经费50万元，邀请第三方对我市财源情况进行深入调研，在此基础上提出财源建设方案。通过以上措施，培植起新的财源增长点，确保市本级财政高质量可持续发展。

三、一般公共预算调整情况

（一）1—3月全市及市本级一般公共预算收支情况

1—3月，全市一般公共预算收入完成33.9亿元，比上年同期减0.3亿元，减少1%，完成年初预算的23%，慢时间进度2个百分点；一般公共预算支出完成82.1亿元，比上年同期增13.2亿元，增长19.1%，完成年初预算的29%，超时间进度4个百分点。

其中，市本级一般公共预算收入完成17.5亿元，比上年同期减少0.8亿元，减4.6%，完成年初预算的27.7%，快时间进度2.7个百分点；一般公共预算支出完成15.5亿元，比上年同期增4.2亿元，增长36.6%，完成年初预算的24.2%，慢时间进度0.8个百分点。

（二）全年收支平衡预计情况

1．情况分析。

（1）税收收入。目前对市本级地方预算收入产生影响的主要减税政策是：①2018年出台的增值税征收率降低1%翘尾5个月；②从2019年4月1日起将制造业等行业现行16%的税率降低到13%；③2019年个人所得税改革。

（2）非税收入。由于本轮启动的主要是减税政策，之前出台的降费政策产生的影响在做年初预算时已充分进行了考虑，故此项不做调整。但受一次性因素影响，非税收预计增加3.5亿元。其中，公租房出租出售预计比年初增加0.8亿元、出让成教学院取得国有资产有偿使用收入0.7亿元、国土部门矿业权出让收益0.4亿元（活发集团大石洞水泥厂及华宁玉珠水泥厂项目）、国有土地出让收入计提农田水利建设资金0.7亿元、教育资金0.6亿元等。

2．收入预计。根据税务部门及非税收入提供的测算数据，市本级地方一般公共预算收入预计完成59.4亿元，比2018年快报数减少2.5亿元，下降4.1%，与年初预算目标63.2亿元相比缺口3.8亿元。其中：税收收入预计完成45.2亿元，同比减少4.5亿元，下降9.1%；与年初预算比减少7.1亿元，减13.6%。非税收入预计完成14.2亿元，同比增加2亿元，增16.4%；与年初预算比增3.3亿元，增30.5%。

3．财力预计。根据现行财政管理体制及财政财力测算统一口径（不含专项转移支付）测算，市本级2019年一般公共预算收入预计完成59.4亿元，加上级补助一般性转移支付收入48.6亿元、下级上解收入16.5亿元、上年结转2.2亿元，减上解省级支出21.5亿元、对县区一般性转移支付补助50.7亿元、结转资金安排支出2.2亿元，市本级可用财力同口径剔除定向安排的社保、政法、教育转移支付列支市级8.4亿元、非税收入安排成本性支出8.5亿元（含成教学院土地划转补偿支出0.3亿元和全市小坝塘除险加固及高效节水减排项目建设0.1亿元），市本级净可安排财力35.4亿元，比年初预算减少5亿元，已经严重影响到年初预算的正常执行。为确保工资正常发放、机构正常运转以及政府性债务的按期还本付息，建议将土地出让收入30亿元（预计）计提各项资金及拨付成本后的结余10.2亿元以及预算稳定调节基金3.8亿元全部调入一般公共预算，弥补减税降费造成的财力缺口5亿元、安排年初未列入预算的一般债券付息支出6.5亿元后，再统筹安排党委政府决策重点急需项目资金2.5亿元。

4．支出需求预计。截至4月底共新增项目需求9.4亿元，动支预备费安排0.3亿元，盘活存量资金安排0.14亿元，调入土地出让收入结余安排年初未列入预算的一般债券付息6.5亿元，安排党委政府决策重点急需项目2.5亿元。其中：

（1）动支预备费安排0.3亿元。主要是晋红高速公路（红塔区段）建设项目资金0.19亿元、扫黑除恶专项斗争宣传工作经费0.08亿元、下达玉溪双创中心启迪众创园补助资金0.04亿元，由于涉及兑现群众利益及防范群体性突发事件，按预算法规定报市政府批准后动支预备费安排。

（2）盘活存量资金安排0.14亿元。截至4月底共收回财政存量资金0.14亿元，安排晋红高速公路（红塔区段）建设项目资金0.08亿元等。由于不涉及增加支出规模，故不作为调整事项专题汇报。

（3）调入资金安排2019年一般债券到期利息及服务费（年初缺口部分）6.5亿元。

（4）调入资金安排重点急需项目2.5亿元。其中，财源建设项目前期经费0.1亿元、元江县陆家店水库、华宁县小箐水库市级配套资金0.3亿元、峨山县筇川水库市级配套资金0.14亿元、村组干部待遇提升经费0.27亿元、2019年度旅客列车开行补助费0.2亿元、地震灾后民房重建专项贷款风险补偿金0.2亿元、滇南铁路玉溪段运营亏损补贴0.18亿元、蓝晶科技新增LED衬底片扩建项目贷款贴息和设备扶持补助0.14亿元、淘汰落后产能专项资金0.12亿元、玉溪市全市电子政务基础网络0.1亿元等（详见附表）。按照预算法及《玉溪市市本级财政资金审批管理办法》（玉政发〔2017〕2号）规定，以上项目报本次常委会审议通过后，方办理拨付。

5．平衡情况分析。年初预算安排支出40.4亿元，加本次安排2019年一般债券到期利息及服务费（年初缺口部分）6.5亿元，加本次安排重点急需项目2.5亿元，支出合计49.4亿元，收支平衡。但要特别报告的是，本次收支安排及平衡预计都是建立在国有土地出让收入实现30亿元以上才能实现，若土地出让过程中出现特殊情况不能实现目标，则平衡难以实现，需相应调减支出项目。

从报表平衡关系来看：

①收入方。调入资金增加14亿元，抵减收入减少的3.8亿元以及相应减少的下级上解收入，收入方增加近10亿元。

②本级支出。本级支出增加债券付息支出6.5亿元、本次调增重点项目（2.5亿元）列支本级1亿元、非税成本支出1亿元，以及年初预计专项补助县区本次调整为列支本级（市林草局实施）的上级补助项目“森林抚仙湖”1.5亿元，本级支出净增加近10亿元。同时，上级补助山水林田湖草项目资金10亿元年初预计列支本级（2017年列支本级），为明确责任，确保资金用实用好，本次调整预算拟下达相关县区列支（主要涉及澄江县和江川区），本级支出相应减少10亿元。两两相抵，本级支出无变化。

③对下专项转移支付。受山水林田湖草项目调整由县级列支影响，对下专项转移支付预计增加10亿元，加上本次增加的重点项目列支县级的1.5亿元，减去调整由本级列支的“森林抚仙湖”项目1.5亿元，对下专项转移支付比年初预计净增加近10亿元。

综上，收支平衡。

（三）预算调整建议

按照“目标不变、任务不减、劲头不松”的要求，为了维护年初预算收支目标的严肃性，也为了提振信心确保全市经济社会可持续健康发展，同时减税政策对税收的实际影响尚需进一步观察测算，建议2019年市本级一般公共预算收入和支出目标均不作调整。

四、政府性基金预算调整情况

1．市本级政府性基金预算收入调整为29.9亿元，比年初预算调增9.1亿元，增43.7％；政府性基金预算支出调整为20.3亿元，比年初预算调增16.4亿元，增415.9%。主要是按照市政府增收节支相关要求，压实责任，加大了已收储土地的处置力度，收支均出现大幅增长。

2．平衡情况：政府性基金预算收入预计完成29.9亿元，转移性收入1.4亿元，上年结余4.2亿元，地方政府债券转贷收入12.7亿元，收入合计48.2亿元；政府性基金预算支出20.3亿元，转移性支出5亿元，调出资金10.2亿元，新增专项债券转贷支出12.7亿元，支出合计48.2亿元。收支平衡。

五、社保基金预算调整情况

社会保险基金预算受机构改革影响不大，中央降低企业社会保障缴费待10月份年度预算调整再行考虑，建议本次暂不进行调整。

六、国有资本经营预算调整情况

国有资本经营预算受机构改革影响不大，建议本次暂不进行调整。

七、下一步工作打算及建议

2019年是不平凡的一年，既是减税降费带来收支矛盾激化财政最为困难的一年，也是全市各级痛定思痛下定决心狠抓资源、资产盘活和财源建设的一年。全市各级财政部门将在市委、市政府的坚强领导和市人大及其常委会的有力监督下，认真贯彻落实预算法，全面深化财税改革，进一步着力健全财政体制机制，加强财政宏观调控，不断提高预算管理水平和财政资金使用效益，努力完成市五届人大二次会议确定的各项财政目标。

（一）牢固树立政府带头过紧日子思想，坚决压缩一般性支出

按照中央、省相关规定，严格控制和压减一般性支出，从严安排“三公”经费预算，把钱花在刀刃上。省政府近期将出台过“紧日子”长效机制文件，其中要求按照不低于5%的比例压减一般性支出，并将由省政府督查室对未严格落实的州市进行督查通报和问责。为确保落实到位，建议本次机构改革后重算的各部门定额公用经费，一律按5%压缩后再予下达。同时，市直部门应坚持精打细算、勤俭节约，严禁铺张浪费和大手大脚花钱，对不该开支或不必开支的事项一律不得开支。财政部门将进一步强化“节支”管理，年底各部门一般性支出形成的结余（含定额公用经费、工作业务经费）一律收回平衡预算，并按收回工作业务经费总额的70%压减相关部门次年工作业务经费额度。

（二）严格落实兜底“三保”支出责任

落实“三保”支出责任重大，是确保国家长治久安、人民安居乐业的财政基础。群众利益无小事，民生问题大于天，需要各级各部门坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，既尽力而为，又量力而行，一件接着一件办，一年接着一年干。在制定民生政策前要进行事前论证评估，充分考虑各级政府特别是困难县区的财政实力，全面分析有关政策对财政支出的当期和长远影响，避免出台影响财政可持续的支出政策，避免超出中央、省范围提标扩面，避免好高骛远、寅吃卯粮。

（三）做实项目储备，加大向上争取力度

树立“吃饭靠财政，项目靠争取，建设靠发债”的理念，切实统一思想，提升大局观念，正视当前我市财政面临的严峻局面。各部门在提出项目报市政府决策前，应尽量围绕中央、省专项资金改革支持的方向来进行项目储备，对于年初无财力安排的项目需求，由部门通过向上争取来化解资金瓶颈问题。要认真研究中央、省对口部门专项资金管理办法和政策支持重点，结合自身需求做好项目储备，并对储备项目进行调整优化和包装，使之可产生一定收益，符合发行专项债券的条件，争取省级发债支持。

（四）加大税收征管力度，向税基要空间

减税降费在一定时期会对财政收入及财力产生不利影响，短时间内使政府收入减少，但也有效降低了企业税费成本和居民个人负担，有利于吸引投资、促进经济活力，还能增强居民消费信心，加大支持实体经济的力度。各级各部门应积极配合税务部门，加强税收征管，严查跑冒滴漏，在为企业创造公平、公正、公开的税赋环境的同时，向税基拓展要空间、向经济增长要财力。

（五）千方百计筹措资金做强产业培植

产业培植是经济稳增长的基础。应加大招商引资力度，转变思路，确保引入企业、引入资金落地。加强研究全市产业规划，加强培养税收贡献大、成长空间大的“潜力股”产业，为全市实现税收增长打好基础。各级各部门要加大资金统筹力度，在防范和化解风险的同时，积极统筹资金，加大产业培植，做实财源基础。

（六）加强和规范非税收入征管，切实盘活资产及土地

在税收增收难以实现的情况下，要确保全年目标的实现和预算平衡，就必须加强和规范非税收入征管。要压实增收节支任务，其中：市财政部门负责盘活财政存量资金1亿元以上，市税务部门要全力实现年初既定目标，市住建部门负责实现保障房销售收入3亿元以上、实现盘活市级国有经营性（闲置）资产0.2亿元以上，市自然资源和规划局负责完成土地使用权出让收入40亿元以上。

（七）强化城市经营理念，做好中心城区资产资源的统筹管理

公共服务是城市土地价值的唯一来源。中心城区因其特有的地理优势，拥有非常丰富的城市资源，加大这部分资源的管理和盘活，是增强政府宏观调控能力的有效手段。建议一是压实住建部门责任，对中心城区停车位、广告位等资源进行清理规范，明确权责，加强管理，增加财政收入；二是统筹规划，整合资金支持行政中心尽快建成投入使用，待行政中心建成市直相关部门迁入办公后，中心城区空闲出来的国有资产进行统筹规划和管理，逐步分批处理，确保处置收入平稳入库，增加市政府宏观调控能力，以达到有效防范和化解债务风险的目标。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，有效应对当前经济形势，实现全年财政收支目标，意义深远，责任重大。我们将在市委的正确领导下，在市人大的有力监督下，按照市五届人大二次会议的有关决议要求和本次人大常委会的审议意见，锐意进取，扎实工作，努力实现2019年财政收支目标，促进全市经济社会平稳健康发展。

以上报告，请予审议。

玉溪市本级2019年机构改革专项预算调整（草案）.pdf