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会 议 文 件（十 三）

关于玉溪市2018年地方财政预算执行情况和2019年地方财政预算草案的报告（书面）

—2019年1月16日在玉溪市第五届人民代表大会第二次会议上

玉溪市财政局

各位代表：

受市人民政府委托，现将玉溪市2018年地方财政预算执行情况和2019年地方财政预算草案提交市第五届人民代表大会第二次会议审查，并请市政协各位委员和列席会议的同志提出意见。

一、2018年地方财政预算执行情况

2018年，面对错综复杂的国际政治环境和艰巨繁重的改革任务，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全市各级各部门深入贯彻落实党的十九大精神和中央、省、市委各项决策部署，认真落实五届人大一次会议有关决议和市人大常委会要求。坚持稳中求进工作总基调，深化供给侧结构性改革，深入贯彻新发展理念，紧扣高质量发展要求，坚持经济社会发展“5577”总体思路，聚焦三大攻坚战，坚决落实省委、省政府“六个走在全省前列”、推进“两型三化”、打好“三张牌”等要求，凝心聚力稳增长、调结构、促改革、保生态、惠民生、防风险，切实做好“开源、节流、盘活、争取、规范”五篇文章，全市经济运行保持了总体平稳，财政改革发展有序推进，预算执行情况较好。

（一）一般公共预算执行情况（快报数）

全市一般公共预算收入完成142.5亿元，为年初预算的100.8%，比上年增长3.8%。支出完成277.7亿元，为年初预算数的104.9%，比上年增长5.9%。

全市一般公共预算收支平衡情况是：一般公共预算收入142.5亿元，转移性收入116.4亿元，上年结余收入0.2亿元，调入资金37.9亿元，调入预算稳定调节基金8亿元，地方政府一般债务转贷收入48.2亿元，收入总计353.2亿元。一般公共预算支出277.7亿元，转移性支出20.3亿元，地方政府一般债务还本支出49.1亿元，安排预算稳定调节基金3亿元，支出总计350.1亿元。收支相抵，年终结转3.1亿元。

市本级一般公共预算收入完成62亿元，为年初预算的99.7%，比上年增长2.7%。支出完成63.5亿元，为年初预算的90.2%（受2018年一般债务转贷收入及山水林田湖草项目资金减少影响），比上年下降8.9%。

市本级一般公共预算收支平衡情况是：一般公共预算收入62亿元，转移性收入133.7亿元，上年结余收入0.2亿元，调入资金0.3亿元，调入预算稳定调节基金3.7亿元，地方政府一般债务转贷收入48.2亿元，收入总计248.1亿元。一般公共预算支出63.5亿元，转移性支出130.5亿元，一般债务转贷支出21.6亿元，地方政府一般债务还本支出 27.5亿元，安排预算稳定调节基金2.7亿元，支出总计245.8亿元。收支相抵，年终结转2.3亿元。

高新区一般公共预算收入完成7亿元，为年初预算的95.5 %，比上年增长5.1%。支出完成6.5亿元，为年初预算数的77.8%，比上年下降8.6 %。

高新区一般公共预算平衡情况：一般公共预算收入7亿元，转移性收入1.4亿元，调入资金0.2亿元，调入预算稳定调节基金0.2亿元，地方政府一般债务转贷收入0.2亿元，收入总计9亿元。一般公共预算支出6.5亿元，上解支出2.3亿元，地方政府一般债务还本支出0.2亿元，支出总计9亿元。收支平衡。

（二）政府性基金预算执行情况（快报数）

全市政府性基金预算收入完成49.6亿元，为年初预算的100.4%，比上年增长61.1%。支出完成48亿元，为年初预算的219.8%，比上年增长141.2%。

全市政府性基金预算收支平衡情况是：基金预算收入49.6亿元，转移支付收入1.3亿元，上年结余收入5.7亿元，地方政府专项债务转贷收入39.7亿元，收入总计96.3亿元。基金预算支出48亿元，转移性支出0.1亿元，基金调出23.2亿元，地方政府专项债务还本支出14亿元，支出总计85.3亿元。年终结转11亿元。

市本级政府性基金预算收入完成6.4亿元，为年初预算的63.3%，比上年增长9%；支出完成13.7亿元，为年初预算的408.3%，比上年增长384.6%（受专项债务转贷收入增长影响）。

市本级政府性基金预算收支平衡情况是：基金预算收入6.4亿元，转移性收入1.4亿元，上年结余收入3.5亿元，地方政府专项债务转贷收入39.7亿元，收入总计51亿元。基金预算支出13.7亿元，转移性支出1.6亿元，地方政府专项债务还本支出5.4亿元，专项债务转贷支出26.1亿元，支出总计46.8亿元。年终结转4.2亿元。

高新区政府性基金预算收入完成1.6亿元，为年初预算的31.3%，比上年下降49.1 %；支出完成1.2亿元，为年初预算的31%，比上年下降64.1%（受土地盘活进度不理想影响）。

高新区政府性基金预算收支平衡情况是：基金预算收入1.6亿元，地方政府专项债务转贷收入0.7亿元，收入总计2.3亿元。基金预算支出1.2亿元，调出资金0.2亿元，转移性支出0.2亿元，地方政府专项债务还本支出0.7亿元，支出总计2.3亿元。收支平衡。

（三）社会保险基金预算执行情况（快报数）

全市社会保险基金预算收入完成76.9亿元，为年初预算数的109%，比上年下降2.4%。支出完成61.1亿元，为年初预算的106%，比上年下降9%。当年收支结余15.8亿元，年终结转115.5亿元。

全市社会保险基金预算收支平衡情况是：基金预算收入76.9亿元，基金上解下拨收入21.3亿元，上年结余收入99.9亿元，收入总计198.1亿元。基金预算支出61.1亿元，基金上解下拨支出21.5亿元，支出总计82.6亿元。年终结余115.5亿元。

市本级社会保险基金预算收入完成26.9亿元，为年初预算数的108%，比上年相比下降0.3%。支出完成15.2亿元，为年初预算的110%，比上年增长0.6%。当年收支结余11.7亿元，年终结转85.3亿元。

市本级社会保险基金预算收支平衡情况是：基金预算收入26.9亿元，基金上解下拨收入9.9亿元，上年结余收入75.3亿元，收入总计112.1亿元。基金预算支出15.2亿元，基金上解下拨支出11.6亿元，支出总计26.8亿元。年终结余85.3亿元。

高新区社保基金预算未发生收支。

（四）国有资本经营预算执行情况（快报数）

全市国有资本经营预算收入完成3849万元，为年初预算数的190.9%，比上年增长417.3%。支出完成797万元，为年初预算的87%，比上年增长705.1%。(2018年国有资本经营预算收入执行数大原因是：1.一个县区错将行政事业单位资产处置收入缴入国有资本经营预算收入2525万元；2.红塔区今年有一次性收入）

全市国有资本经营预算收支平衡情况是：国有资本经营预算收入3849万元，国有资本经营预算支出797万元，调出资金3052万元，支出总计3849万元。收支平衡。

市本级国有资本经营预算收入完成143万元，为年初预算数的11.8%，比上年增9.2%。支出完成10万元，为年初预算的9.3%，比上年减少89%。

市本级国有资本经营预算收支平衡情况是：国有资本经营预算收入143万元，国有资本经营预算支出10万元，调出资金133万元，支出总计143万元。收支平衡。

高新区国有资本经营预算未发生收支。

以上均为快报数，省财政厅批复我市2018年财政决算后，部分数据可能会有所变化，届时再向市人大常委会报告变化情况。

（五）其他特殊说明事项

1.2018年地方政府债务基本情况。省财政厅核定我市2018年地方政府债务限额591.6亿元（一般债务限额414.3亿元、专项债务限额177.3亿元）。截至2018年末，全市政府债务余额 523.68亿元（一般债务361.87亿元、专项债务161.81亿元）。

2.2019年新增地方债务限额提前下达情况。2019年，省财政厅提前下达我市2019年新增政府债务限额12.7亿元，其中：一般债务限额无，专项债务限额12.7亿元（峨山县土地储备专项债券6亿元、澄江县棚改专项债券6.7亿元）。

3.2018年债券资金调整情况。2018年新增债券及置换债券资金调整情况已在《玉溪市2018年市本级财政预算调整方案（草案）的报告》中进行报告，本次无调整。

4.2018年市人大批准预算调整后预算执行变动情况。收入方面，受经济回暖影响，市本级一般公共预算收入同比增2.7%，比调整预算多出0.7个百分点；支出方面，虽然上级转移支付好于调整预算时的预期，但受上年山水林田湖草项目列支本级10亿元而本年未发生该笔项目支出影响，市本级一般公共预算支出同比下降8.9%，比调整预算减少9.9个百分点。

（六）2018年主要财税政策落实和重点财政工作情况

各位代表，过去的一年，全市财政系统坚持以建立现代财政制度为目标，加大改革力度、提高保障能力、优化支出结构、强化风险管控、夯实工作基础，努力促进全市经济社会持续健康发展。主要做了以下工作：

1.重创新，改革红利不断释放。始终坚持把深化财税体制改革、建立现代财政制度作为推进供给侧结构性改革的有效手段，服务地方经济社会发展，栉风沐雨，砥砺前行。一是预算管理体制改革向纵深发展。积极改革预算编审体系，全力推进全口径预算管理和全过程预算绩效管理，完善预算管理平台和专项资金项目库建设；全方位推进预算信息公开，2018年预算公开实现了部门门户网站、“玉溪网”和省级平台三个渠道的公开，市级预算公开面和公开及时率达到100%；继续推进预算标准化平台建设，初步实现预算编制标准规范、预算指标“横联纵通”、项目库建设完善、输出数据自动提取等成果，全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度建设迈出新步伐。二是专项改革齐头并进。全面推动县区专项资金改革落到实处；启动政府会计制度改革工作，为建立现代财政制度，提升国家治理体系和治理能力现代化奠定基础；规范购买主体和承接主体，明确经费核定原则、预算、用工和绩效管理规定，进一步规范市直单位政府购买劳务派遣服务管理；深入推进国库集中支付电子化管理改革工作，全市实现了国库集中支付电子化管理预算单位、国库支付业务类型、代理银行、各方业务环节的100%全覆盖。三是国资国企改革全面推进。加大监管企业资产重组盘活力度，完成中玉酒店、玉溪小汽车维修中心等10余户企业国有产权划转移交。对经营性国有资产进行集中统一监管，做好驻玉中央和省属国有企业职工家属区“三供一业”分离移交的国有资产及物业管理承接。做好2017年度经营业绩考核，监管企业发展基础不断夯实。

2.抓收入，保障能力持续增强。全市财政部门紧紧咬住年初确定的预期收支目标任务，积极采取“加大投入”、“放水养鱼”等财税手段，进一步筑牢财政征收基础。一是收入质量不断提高。全年税收收入同比增长10.9%，占一般公共预算收入73.2%，比2017年提高4.7个百分点。贯彻落实财政增收节支工作要求，提出“增收一点、节支一点、盘活一点、争取一点”14条措施办法，确保全年收支目标实现和预算平衡。落实省财政税收增收留用及以奖代补暂行办法，修订完善我市县乡财政管理体制促进财政增收奖励措施办法，对2017年实现超收的县区、乡镇进行清理认定和奖补，兑现补助奖励资金1231万元，县区、乡镇抓收入的积极性充分得到调动。二是向上争取取得历史性突破。认真研究中央、省转移支付等政策措施，结合实际修订我市争取上级资金考核办法，增强考核的科学合理性，充分调动各级各部门向上争取的主动性。一年来共争取新增财力补助4亿元，并且进入了体制，成为了今后每年的固定性补助收入。同时，在今年省级基本公共服务领域财政事权与支出责任划分改革中，同意玉溪从1994年分税制开始确定的和昆明一个档次，下调成与曲靖、红河、大理、楚雄在同一档次，在以后的转移支付分配、共同事权资金配比上玉溪将可以得到省级更多的支持。在相关部门的共同努力下，还争取到省级债券资金中每年6亿元，连续补助五年30亿元，专项用于抚仙湖休耕轮作工作，为我市“三湖”保护工作提供了资金保障。截至目前，共争取上级财政补助资金117.6亿元，比上年增长6.5%。三是重视财源培植力度。重视产业、税源培植，做好1亿元预算内重点项目前期工作经费的保障和监管，支持重点项目建设（受项目评审时间较晚影响，2018年只实际拨付0.5亿元）。对扶持产业发展的各类专项资金进行清理整合，设立1亿元涵盖工业、科技、农业、商贸等部门的产业科技创新发展引导资金（受专项资金管理办法出台时间较晚及相关部门未按原设定目标即产值、就业、节能减排、科技研发投入、税收贡献进行考核影响，2018年未实际发生支出），充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用。四是加大盘活力度。加大力度清理盘活财政存量资金和行政事业单位资产资源和土地。市本级共盘活存量资金4.6亿元，有效化解了收支矛盾，有力保障了市委、市政府重大项目建设。五是强化非税收入管理。严格实行非税收入预算管理与部门预算有机结合，强化非税收入改革约束，以票据管理为依托，以非税信息平台为支撑，以非税稽查为手段，全力推进非税收入管理的科学化、规范化，确保收入应收尽收。六是认真落实降费政策。规范我市涉企收费政策管理，落实深化“放管服”改革要求，认真做好行政事业性收费和政府性基金降费减负相关工作。目前我市共涉及执行近年来中央和省级取消、免征、停征、降低收费标准的60多项减免政策均已全部执行到位，全年共为企业和社会减负约5.47亿元，进一步减轻企业负担，优化营商环境，有力支持了实体经济发展。

3.保重点，支出结构不断优化。持续加大政府公共投资力度，有效发挥财政资金撬动作用。一是支出管理不断完善。根据中央、省有关文件精神，制定清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的实施意见，对涉及我市教育、科技等6个领域的14项重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项进行清理，切实优化财政资源配置、提高财政资金使用效益。二是“三保”责任落到实处。市政府与各县区人民政府签订责任书，将“三保”落实情况作为考核内容之一；加大对县区的补助力度，确保“三保”落实。三是民生福祉不断增强。始终坚持把保民生作为工作的重中之重，认真落实各项惠民政策，尽力而为、量力而行，持续提高民生保障水平，切实增强财政资金政策的针对性精准性。2018年，社保、教育、医疗、科技等民生支出占一般公共预算支出76.41%。健全完善财政专项扶贫资金管理制度，推进扶贫资金信息公开，不断完善财政支农项目管理。强化扶贫资金保障，支持打好精准脱贫攻坚战，2018年安排市级财政专项扶贫资金1.82亿元，占市级农口部门本级财政预算金额的52%。聚焦乡村振兴，2018年市级共安排乡村振兴战略支出2.2亿元，全市投入政策性农业保险1,198.77万元，用于提高农民抵御自然风险能力。安排省市抗震救灾资金7,600万元，确实做好抗震救灾工作保障。截至目前，我市共争取到农村综合改革项目80余个，资金1.5亿元；完成33个农业综合开发项目立项申报等工作，农村基础设施建设基础不断夯实。

4.攻难关，防范和化解风险成效明显。健全落实政府债务风险评估和预警机制，抓实《玉溪市防范化解政府性债务风险方案》的落实，着力构建化债一市一县一清单，建立政府债务及政府未来支出责任统计信息季报制度，债务管理制度体系和化债工作机制初步构建。在财政极端困难的前提下，千方百计、多措并举，初步统计完成了125.8亿元到期债务本息的偿还（其中预算安排15.5亿元，发行置换债券38.5亿元，发行再融资债券22.8亿元，平台公司等企业单位筹资归还49亿元）。认真落实中央“开前门、堵后门”的重要举措，切实采取有效措施，争取到转增一般债券资金1亿元。加大了地方政府专项债券发行力度，2018年9月在上海证券交易所成功发行四个品种的项目收益与融资自求平衡专项债券25.7亿元，有效保证了生态环保领域等方面重点项目的实施，助力全市经济稳定增长。做好政府存量债务置换、到期债务的统计、项目申报等工作。全市共到位省级置换债券转贷资金61.37亿元，调整优化了债务结构。严格审批程序，强化管理和监督检查，确保债券资金使用安全有效。严格执行中央、省文件要求，推进不规范融资担保行为整改，按照“停、缓、调、撤”原则分类处置，结合财政承受能力调整政府中长期支出责任，通过项目瘦身和管控投资，扎实推进PPP项目整改工作，切实降低政府支出责任。目前，我市纳入全国PPP综合信息平台管理库项目53个，总投资659亿元。市县区财承均控制在10%以内。始终坚持把防范化解系统性金融风险放在重要的位置，切实做好防范和处置非法集资工作，制定出台防范和处置非法集资部门联席会议制度，开展投资类公司分类处置工作，共完成分类处置企业202户。

5.强管理，资金使用效益不断提高。一是重视源头管控。公务卡、财政专户、单位账户监管不断加强，全市预算执行动态监控系统稳定运转，切实做到将财政监督关口从事后前移到事前和事中。三公经费管控趋严。围绕“放管服”改革要求强化采购人主体责任，进一步扩大采购人自主权、严格采购预算管理，提升采购监管水平和采购效率。二是全面实施预算绩效管理。组织市本级1,100个预算项目入库评审，将绩效管理关口前移，提高预算编制的科学性和精准性。年中对项目执行情况监控及时纠偏，年终组织各预算部门开展绩效自评。财政对6个重点项目和1个部门开展再评价，将“全面实施绩效管理”的要求落实到预算编制、执行和监督过程，确保有限的财政资金真正用在刀刃上。三是监督职能充分发挥。开展预决算公开检查、财政“三大检查”、扶贫领域腐败和作风问题专项治理重点抽查等工作。四是主动接受监督。支持和配合市人大依法开展预算审查监督，建立市财政局与市人大的预算联网监督工作平台，制定《玉溪市人大预算横向联网监督工作方案》，增强预算工作的公开透明和规范管理力度。建立向市人大常委会报告国有资产管理情况制度，首次向市人大常委会报告了我市2017年行政事业单位国有资产、国有自然资源资产、地方企业国有资产、地方金融企业国有资产的管理情况。

各位代表，2018年财政工作在各种困难问题交织并存的困境下取得了来之不易的成绩，这是市委坚强领导、科学决策的结果，是各级人大、政协及代表和委员们监督指导的结果，是省财政厅及省级相关部门大力支持的结果，也是全市上下协同配合、奋力拼搏的结果。同时，我们也清醒地看到，随着减税降费政策效应的逐步显现，财政收入增速进一步放缓；财政刚性支出增长较快，财政平衡压力越来越大，支出效益有待提高；财政资金统筹整合和作用发挥仍不够明显等问题仍然存在，财政资金使用的安全性、有效性仍需提高；深化预算管理和全面实施预算绩效管理的步伐还有待加快；防范和化解风险的任务任重道远；部分财政干部的思维观念和理财能力同引领新常态的要求还不相适应。我们将正视这些问题，持续深化改革、强化举措，切实加以解决。

二、2019年地方财政预算草案

2019年，我市面临的经济环境复杂多变，经济面临较大下行压力，反映在财政收支上：一是财政增收乏力。财源结构单一，全市主要收入来源于烟草产业的局面尚未完全改变，由于经济增速趋缓，烟草产业增收空间受限；政策性减税降费效果凸显，2019年税收增长将明显回落；同时，财源培植滞后，新兴产业尚未形成新的财源增长支撑点，财政增收压力不断加大。二是向上争取难度加大。由于上级清理整合专项资金，推行项目资金竞争性分配，但因我市部分部门对上级支持政策研究不够、项目储备质量和争取的主动性不高，向上争取难度较大。三是刚性支出压力剧增。受增资和民生支出事项增加等因素影响，“三保”支出占可用财力比重较大。以市本级为例，从2013年 “三保”支出占可用财力的43.7%增长到2018年的97.4%。同时，积极的财政政策加力提效，支持供给侧结构性改革以及脱贫攻坚、生态环境保护等增支需求旺盛，刚性支出不断加大。四是偿债任务艰巨。2019年市级财政（含高新区）需偿还的债务本息资金达到99.82亿元（含隐性债务51.5亿元），未来3年市级政府性债务偿还都处于高峰期，年均需偿还政府性债务本息89.75亿元，还本付息任务艰巨。加之，公共预算可偿债财力较弱，偿债资金来源有限，特别是国家系列融资监管政策出台后,“借新还旧”的路子越来越窄，通过债券置换政策缓释风险的有效手段将逐渐丧失，短期偿债压力下的流动性风险剧增。五是绩效管理的作用发挥不够。部分部门的绩效意识仍没有有效建立起来，部分项目绩效评价结果不好，预算绩效管理的深度和广度仍不足，绩效管理水平有待提高。总体上看，2019年财政形势更加严峻，财政收支矛盾进一步凸显，预算平衡面临极大压力。

2019年全市财政工作和预算编制的总体要求是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，按照高质量发展要求，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以供给侧结构性改革为主线，落实中央、省、市决策部署，围绕经济社会发展“5577”总体思路，支持打好三大攻坚战，加快建立现代财政制度，建立全面规范、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高预算管理水平和政策实施效果；做实“开源、节流、盘活、争取、规范”五篇文章；强化地方政府性债务管理，积极防范化解地方政府性债务风险，促进经济持续健康发展。

2019年预算安排的基本原则是：一是科学定位、财从于政的原则。财政是政府的“理财之政”，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。十八届三中全会以来，中央提出财政是国家治理基础的理念，也就是说，财政的首要职责是保证国家（或政府）职能的实现，在当前面临极度困难的情况下，财政的首要职能是保证国家机构的基本运转和基本民生，在此基础上，仍有余地，再支持社会经济发展。二是依法理财、预算平衡的原则。落实“三保”支出责任重大。今年下半年，省级分别下发了《云南省财政厅关于印发进一步做好工资津补贴保障工作的通知》（云财预〔2018〕195号）、《云南省人民政府关于进一步深化预算改革加强预算管理的意见》（云政发〔2018〕57号），都对落实“三保”提出了严格要求。2019年市本级预算编制必须严守“三保”支出财政保障底线，按照“保工资—保运转—保民生—保债务还本付息—促发展”的顺序安排预算资金，并严格落实预算法“地方政府不得编制赤字预算”的要求，超出财力之外的项目不列入年初预算安排。三是尽力而为、积极争取的原则。树立“吃饭靠财政，项目靠争取，建设靠发债”的理念，切实统一思想，提升大局观念，正视当前我市财政面临的严峻局面。部门在提出项目报市政府决策前，应尽量围绕中央、省专项资金改革支持的方向来进行项目储备，对于年初无财力安排的项目需求，由部门通过向上争取来化解资金瓶颈问题。要认真研究中央、省对口部门专项资金管理办法和政策支持重点，结合自身需求做好项目储备，主动向市政府分管领导汇报，积极向上争取。争取到的，再实施项目；争取不到，则重新调整优化再争取。要对储备项目进行调整优化和包装，使之可产生一定收益，符合发行专项债券的条件，争取省级发债支持。四是严格考核、绩效优先的原则。落实党的十九大关于全面绩效管理要求，牢固树立预算绩效管理理念。根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》以及财预〔2018〕167号文件要求，坚持“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，2019年市级部门所有入库项目都要编报绩效目标，实现预算绩效目标编制全覆盖。开展项目储备入库评审，在部门自评的基础上，财政统一组织评审，部门项目总体评审得分不低于60分且绩效目标评审得分不低于16分，才允许进入财政项目库进行储备。强化绩效评价结果应用，落实评价结果与预算安排挂钩机制，对绩效较好的项目优先支持，对绩效较差的项目进行整改、调减或撤销，不断提升预算管理水平和政策实施效果。

2019年主要预算指标安排建议如下：

（一）一般公共预算

全市一般公共预算收入安排146亿元，比上年快报数增长2.5%以上。支出安排280.5亿元，比上年快报数增长1%。

全市一般公共预算收支平衡情况是：一般公共预算收入146亿元，转移性收入113.6亿元（含上级提前下达一般性转移支付22.1亿元和专项转移支付36.1亿元），上年结余收入3亿元，调入资金39.4亿元，收入总计302亿元。一般公共预算支出280.5亿元，转移性支出21.5亿元，支出总计302亿元。收支平衡。

市本级一般公共预算收入安排63.2亿元，比上年快报数增长2%。支出安排64.2亿元，比上年快报数增长1%。

市本级一般公共预算收支平衡情况是：一般公共预算收入63.2亿元，转移性收入130.3亿元（含上级提前下达一般性转移支付22.1亿元和专项转移支付36.1亿元），上年结余收入2.2亿元，收入总计195.7亿元。一般公共预算支出64.2亿元，转移性支出131.5亿元，支出总计195.7亿元。收支平衡。

高新区一般公共预算收入安排7.4亿元，比上年快报数增长5%。支出安排6.5亿元，比上年快报数增长0.7%。

高新区一般公共预算收支平衡情况是：一般公共预算收入7.4亿元，转移性收入 0.7 亿元，调入资金 1.3 亿元，收入总计 9.4亿元。一般公共预算支出 6.5 亿元，上解支出2.9 亿元，支出总计 9.4亿元，收支平衡。

（二）政府性基金预算

全市政府性基金预算收入安排88亿元，比上年快报数增长77.5%。支出安排66.9亿元，比上年快报数增长39.2%。

全市政府性基金预算收支平衡情况是：基金预算收入88亿元，转移支付收入1.3亿元，上年结余收入11亿元，地方政府专项债务转贷收入12.7亿元，收入总计113亿元。基金预算支出66.9亿元，基金调出24.8亿元，地方政府专项债务还本支出21.3亿元，支出总计113亿元。收支平衡。

市本级政府性基金预算收入安排20.8亿元，比上年快报数增长224.3%。支出安排3.9亿元，比上年快报数下降71.3%。

市本级政府性基金预算收支平衡情况是：基金预算收入20.8亿元，转移性收入1.3亿元，地方政府专项债务转贷收入12.7亿元，上年结余收入4.2亿元，收入总计39亿元。基金预算支出3.9亿元，转移性支出1.6亿元，专项债务转贷支出12.7亿元，地方政府专项债务还本支出20.8亿元，支出总计39亿元。收支平衡。

高新区政府性基金预算收入安排2.4亿元，比上年快报数增长49.6%。支出安排0.9亿元，比上年快报数下降25.6%。

高新区政府性基金预算收支平衡情况是：基金预算收入  2.4亿元，收入总计2.4 亿元。基金预算支出 0.9 亿元，地方政府专项债务还本支出0.2亿元，调出资金1.3 亿元，支出总计 2.4 亿元。收支平衡。

（三）社会保险基金预算  

全市社会保险基金预算收入安排76.8亿元，比上年快报数下降0.16%，支出安排68.2亿元，比上年快报数增加11.73%。年终结转预算122.3亿元，比上年快报数增长5.9% 。

全市社会保险基金预算收支平衡情况是：基金预算收入76.8亿元，基金上解下拨收入22.7亿元，上年结余收入113. 9亿元，收入总计213.4亿元。基金预算支出68.2亿元，基金上解下拨支出22.9亿元，支出总计91.1亿元。年终结余122.3亿元。

市本级社会保险基金预算收入安排26.7亿元，比上年快报数下降0.44%；支出安排17.5亿元，比上年快报数增加15%。年终结转预算89.7亿元，比上年快报数增长5.0%。

市本级社会保险基金预算收支平衡情况是：基金预算收入26.7亿元，基金上解下拨收入9.3亿元，上年结余收入84.7亿元，收入总计120.7亿元。基金预算支出17.5亿元，基金上解下拨支出13.6亿元，支出总计31.1亿元。年终结余89.6亿元。

高新区社保基金预算未安排收支。

（四）国有资本经营预算

全市国有资本经营预算收入安排766万元，比上年快报数减少80%。支出安排554万元，比上年快报数减少30.5%。

市本级国有资本经营预算收入安排107万元，比上年快报数减少25.2%。支出安排75万元，比2018年快报数增733.3%。

高新区国有资本经营预算未安排收支。

需要特别报告的事项：

1.按照《中华人民共和国预算法》规定，在2019年预算年度开始后和市人民代表大会批准预算之前，为保障市本级正常运转，市财政已将急需下达的基本支出55,176万元（其中，1—3月的人员工资25,303万元、社会保障支出15,597万元、奖励性绩效8,130万元、综合绩效考核奖6,146万元）提前下达各部门。同时，下达了急需安排的项目资金10,123万元，其中市委会议费60万元、五届人民代表大会二次会议经费140万元、政协五届二次会议经费120万元、春节送温暖经费557万元、政府债券付息及服务费支出9,246万元。

2.国库权责发生制的事项。根据《中华人民共和国预算法》和《财政总预算会计制度》等有关规定，将市本级2018年末预算单位形成的财政授权支付额度结余41,447万元，按权责发生制核算，转列当年支出，其中：一般公共预算支出39,677万元、政府性基金支出1,769万元、国有资本经营预算支出1万元。形成的主要原因有以下几个方面：

（1）根据合同约定及部分项目未能竣工结算等原因，部分项目资金2018年度内不具备拨付条件，需在以后年度待具备支付条件后才能支付；

（2）部分中央、省专项资金下达我市时间较晚，导致资金下达预算单位后，预算单位未能及时支付资金；

（3）部分非税收入年末收缴入库时间较晚，导致财政局相关科室办理资金清算时间较紧，因此资金下达预算单位后未能及时支付出去，形成结余；

（4）部分基本支出指标由于年度执行中发生人员调动、退休，

以及厉行节约等原因形成少量结余，该部分资金2019年度将通过盘活存量收回财政统筹使用。

3. 2019年市本级共安排预备费0.8亿元（列227预备费科目），按预算法规定经市政府批准后动支；预留人员经费0.6亿元（列22902其他支出科目0.46亿元，列2080801死抚恤科目0.15亿元），用于2019年人员正常职级晋升、人员调入增加、丧葬抚恤等人员经费；预留重点项目前期费0.7亿元（列2069999其他科学技术支出科目），待各部门、各县区项目评审通过后下达；预留业务工作奖补经费400万元（列2019999其他一般公共服务支出科目），对向上争取考评得分前10名以及项目入库评审排名前10名的部门，一次性安排工作经费20万元，用于弥补项目储备前期工作等业务方面的开支；预留领导机动金、会议费0.24亿元（列2019999其他一般公共服务支出科目），其中，领导机动金0.18亿元，主要用于市领导在调研究过程中解决急、难、小民生问题；会议费0.06亿元，主要用于弥补市领导召集分管部门召开会议所需经费。以上预留经费实际发生支出时相应会引起功能科目发生变动，但不引起支出总规模变动。提请本次大会同意由市财政局按照市政府批示（领导机动金、会议费由相关领导审批）先行安排支出，待年度预算调整时一并向市人大常委会报告。

三、加压奋进，改革创新，切实做好2019年各项财政工作

（一）攻坚克难提高财政保障能力。一是着力支持培植和壮大财源，统筹利用现有财政资金和政策渠道，支持智能制造、绿色制造等重点工程，建立产业类项目资金或产业发展引导专项资金，集中资源对税收、产值、就业等有重大贡献的优质企业进行重点扶持，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，不断做大收入“蛋糕”；全力推动卷烟及配套、矿冶及装备制造等传统产业提质增效，切实筑牢支柱税源；支持新兴产业快速发展，落实普惠金融政策，支持小微企业发展，努力开辟新税源。二是着力提高收入质量，完善征管机制，加大征管力度，加强沟通协调，严防“跑冒滴漏”，做到依法征收、应收尽收。严格非税收入的收缴监管，清理和规范非税收入项目，按规定及时足额征收。三是积极盘活财政存量资金，加大土地、保障性住房等政府资产资源盘活力度，切实把闲置资产、沉淀资金盘活用好。继续加大专项资金整合力度，发挥财政资金的聚合效应。四是精准施策，加强项目储备、申报等工作，做好向上争取工作，切实缓解我市当前收支矛盾突出的主要问题。

（二）优化结构保障重点支出。坚持政府带头过“紧日子”，调整优化支出结构，严格控制和压缩一般性支出，从严安排“三公”经费。强化支出进度考核，严格控制部门开支，重点保障基本民生，支持扶贫、农业、教育、生态环保等重点领域建设，支持实施乡村振兴战略，切实提高保障和改善民生水平。硬化预算约束，坚持无预算不支出，切实保障好基本支出、重点支出需要，提高支出质量和资金使用效益，把有限的财力用在“刀刃”上。同时，在发展中补齐民生短板，尽力而为、量力而行，持续提高民生保障水平。坚持人与自然和谐共生，落实好促进绿色发展的各项财政政策。

（三）创新发展激发改革活力。坚持把改革作为财政工作的总引领，秉承改革创新精神，深入推进财税体制改革，立足于建立体制机制充满活力、支出结构合理优化、管理制度科学规范、监督问效透明有力的现代财政制度框架为目标，承接上级改革事项，创新改革举措，加快预算管理改革先行，开展公共服务领域事权与支出责任改革工作，夯实下一轮体制改革基础工作。规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）项目，积极吸引民间资本参与。进一步加大减税降费力度，继续焦聚稳增长、调结构，履职尽责推进供给侧结构性改革，全面实施政府会计制度改革，服务全市经济社会发展。

（四）压实责任做好风险防范。严格执行地方政府债务限额管理和预算管理制度，坚决支持打好“三大攻坚战”，完善制度建设和加大监管力度，规范融资模式，严控债务增量，防止各类违法违规或变相举债行为的发生，全面落实不规范融资行为整改工作，积极稳妥做好政府性债务化解工作。把握好“开前门”和“堵后门”的关系，提高政府债券资金使用效益，有序高效推进地方政府债券发行，依法依规多渠道筹措资金支持高质量发展。牢牢守住不发生系统性风险的底线，建立防范化解金融风险的长效机制，助力实体经济高质量发展。同时，坚定不移加快公司市场化转型发展，不断优化监管企业资源配置，强化绩效，发挥平台公司对我市经济社会发展作用。

（五）监督问效提高资金使用效益。加强预算执行管理，认真落实市人大及其常委会有关预算决算决议，充分听取意见建议。严格履行预算调整程序，支持和配合市人大依法开展预算审计监督。严肃财经纪律，加大监督检查力度，确保各项民生政策落到实处。强化跟踪问效，建立“花钱必问效、无效必问责”的机制，全面实施预算绩效管理，不断扩大预算绩效管理范围；强化绩效目标管理，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件；加强评价结果应用，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制；稳步推进重大政策和项目的绩效目标；努力盘活存量、用好增量，提高财政资源配置效益和使用效益。扎实推进国有资产报告制度、预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、预算联网监督系统建设等工作，主动接受监督。

各位代表，2019年财政改革发展任务艰巨、责任重大。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、践行“两个维护”，认真贯彻市委决策部署，落实市人大及其常委会有关决议，主动适应新常态、坚持新理念、厚植新优势，锐意进取，埋头苦干，为全面建成小康社会收官打下决定性基础，以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年。

玉溪市2018年政府预算解读

一、政府预算基本概念

（一）政府预算内涵、特征和作用

1.政府预算的内涵

政府预算是按法定程序,由国家权力机关批准的政府年度收支计划。按照《中华人民共和国预算法》第四条规定：预算由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

2.政府预算的特征

政府预算具有预测性、法定性、年度性、完整性、公开性和责任性的特征。一是具有预测性。政府通过编制预算对预算收支规模、收入来源和支出用途作出预计。预测的预算能否实现取决于预测的科学性,同时也受预算执行中客观条件以及预算管理手段的影响。二是具有法定性。政府预算的编制和确定都必须依照法律程序进行。政府预算由政府财政部门编制,由人大审查批准。经人大批准的政府预算才能成立。经批准的预算,非经法定程序,不得调整。三是具有年度性。《中华人民共和国预算法》第十八条规定:预算年度自公历1月1日起,至12月31日止。四是具有完整性。所有政府预算都应在政府预算的约束和规范下,不允许在政府预算之外还存在政府收支,预算是政府各项收支的汇交点。五是具有公开性。政府预算的收支安排、国家权力机关的审查过程、预算收支执行过程和结果,除涉密以外内容都应当向社会公开,并接受监督。《中华人民共和国预算法》第十四条对预算公开作出了具体规定。六是具有责任性。政府预算的执行结果必须向国家权力机关报告并取得权力机关的认可。

3.政府预算的作用

政府预算就是政府活动的记录,是反映政府工作的镜子。现代经济条件下,政府预算的作用通常表现在:一是确定政府可获得的资源,全面安排好支出。二是反映政府活动的范围和方向。从收入看,每一笔收入都落实到具体的税种和非税收入上。从支出预算看,每一笔支出都落实在政府预算支出类款项上,体现了政府为社会提供公共产品和服务的范围和方向。三是有利于人民群众参与国家事务管理。国家权力机关对政府预算的审查批准过程,是听取民意、汇集民智的过程;是对政府收支的法定授权。只有在授权范围内才合法有效。四是有利于政府活动有序进行。政府预算的编制、审批、执行,让各预算部门按照预算有序开展,有利于政府及其部门对所做的工作早准备、按计划开展,避免工作的盲目性。

（二）政府预算体系构成

《中华人民共和国预算法》第五条规定:预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

【一般公共预算】是以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共财政预算收入按级次包括本级收入、对下级的税收返还和转移支付、下级上解收入。本级一般公共财政预算收入按来源包括税收收入和非税收入等。一般公共财政预算支出按级次包括本级支出、上解上级支出、对下的税收返还和转移支付。本级一般公共财政预算支出按照功能分类分为:一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科技、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输、资源勘探信息、商业服务业、金融、国土海洋气象、住房保障、粮油物资储备、债务付息、债务发行和其他支出;按经济性质分类分为:工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助等支出。

【政府性基金预算】是依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。

【国有资本经营预算】是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制,以收定支,不列赤字,与一般公共预算相衔接。

【社会保险基金预算】是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算按照统筹层次和社会保险项目分别编制,做到收支平衡。

（三）2019年政府预算报告的主要内容

2019年报告内容主要包括：2018年地方财政预算执行情况、财政改革发展取得的成效、2019年预算草案和2019年财政重点工作。

2018年预算执行情况包括：1.“四本预算”全市、市本级及高新区收支完成年初预算情况、与上年决算对比情况、收支平衡情况；2.财政改革发展取得的成效；3.2018年预算执行存在的问题等。

2019年预算安排草案包括:1.2019年经济形势分析;2.2019年预算编制总体要求；3.2019年“四本预算”全市、市本级及高新区收支预算安排；4.2019年财政重点工作。

二、财政报告名词解释

（一）经济领域基本名词

【稳中求进总基调】

2011年以来,中央经济工作会议一直强调“稳中求进”是我国经济工作的总基调。2018年12月中共中央召开的经济工作会议指出,2018年要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，加快建设现代化经济体系，继续打好三大攻坚战，着力激发微观主体活力，创新和完善宏观调控，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，保持经济运行在合理区间，进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，提振市场信心，增强人民群众获得感、幸福感、安全感，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。会议强调,稳中求进的工作总基调是治国理政的重要原则,要长期坚持。“稳”和“进”是辩证统一的,要作为一个整体来把握,把握好工作的节奏和力度。要统筹各项政策,加强政策协同。

【积极的财政政策】

是指通过财政投融资来实现产业政策的国家经济政策与宏观调控手段。通过财政对基本建设与基础设施建设投融资,调整经济结构,引导、推动、扶持产业升级,形成新的经济增长点,促进投资、增加就业、扩大内需,使经济平衡可持续发展。

【稳健的货币政策】

是使本国货币稳定的国家经济政策与宏观调控手段。即使本国货币发行量与国家有效经济总量等比增长。稳健的货币政策不但避免因货币政策造成的物价上涨,而且对非货币政策造成的物价上涨也能用宏观调控手段加以控制。

【供给侧结构性改革】

是从提高供给质量出发,用改革的办法推进结构调整,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,更好满足广大人民群众的需要, 促进经济社会健康发展。2016年1月,习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议上强调,供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平,落实好以人民为中心的发展思想。

【“三去一降一补”】

是供给侧结构性改革当前的五大任务,即“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。“去产能”就是积极化解低利润、高污染的过剩产能。主要先从钢铁和煤炭两个行业入手。“去库存”就是为新的产能提供空间。关键是去房地产库存。“去杠杆”就是降低长期性和系统性风险。主要是去企业的杠杆。“降成本”是提高效率的基础。目前主要是降低制定性交易成本,以及不合理的企业负担等。“补短板”就是扩大有效供给,补供给的短板。不同的领域短板不同。

【基本公共服务均等化】

是指政府为社会成员提供基本的,与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的、大致均等的公共产品和服务,是人们生存和发展最基本的条件均等。我国从实际情况出发,基本公共服务均等化的内容主要包括:一是基本民生性服务,如就业服务、社会救助、养老保障等。二是公共事业性服务,如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等;三是公益性基础性服务,如公共设施、生态保护、生产安全、消费安全、国防安全等。

（二）财政管理基本词

【现代财政制度】

财政是国家治理的基础和重要支柱,现代财政制度就是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。建立现代财政制度,就必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,发挥中央和地方两个积极性。

党的十九大提出:加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革、健全地方税体系。

【全口径预算管理】

是财政预算管理的一种模式,目标是将所有政府收支纳入预算,进行高效、统一管理。2015年正式颁布新修订的《中华人民共和国预算法》第五条规定:预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。至此，把所有预算按上述四类全部分类管理,为政府高效运行奠定基础。

【预算绩效管理】

是以“预算”为对象开展的绩效管理,也就是将绩效管理理念和绩效管理方法贯穿于预算编制、执行、监督的全过程,并实现与预算管理有机融合的一种预算管理模式。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,强化政府预算为民服务的理念,强调预算支出的责任和效率,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果,要求政府部门不断改进服务水平和质量,花尽量少的资金、办尽量多的实事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务,使政府行为更加务实、高效。预算绩效管理的表现形式是四个环节紧密相连,即绩效目标管理、绩效跟踪监控、绩效评价实施、评价结果运用的有机统一,一环扣一环,形成封闭运行的预算管理闭环。

【民生支出】

是指各级财政部门依照职能,用于建立覆盖城乡居民的社保、就业、教育、医疗等涉及群众利益方面的支出。主要包括:财政用于与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生与计划生育、社会保障和就业、住房保障、粮油储备、科技文化体育等方面支出;用在与民生密切相关的农业林业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面支出;剔除并未直接投入民生的支出,即教育、农林水、社会保障和就业、文化体育与传媒、医疗卫生等大类支出中的“管理事务”款和“行政运行”项。

【零基预算】

是指按照零基预算的原则编制预算的一种方法。在编制年度预算时,每个部门对新的预算年度中要做的所有事情进行审核,测定不同层次服务所需的资金,而不仅仅是修改上年预算或检验新增部分。零基预算的实质并不是一切以零为基数,割断与过去的一切联系。零基预算的核心是打破基数加增长的预算编制方法。

【部门预算】

是反映政府部门收支活动的预算。是政府部门依据国家有关政策及其行使职能的需要,由基层预算单位编制,逐步上报、审核、汇总,经财政部门审核,经政府同意后提交人代会审议通过的、全面反映部门所有收入和支出的预算。通俗地讲,就是“一个部门一本账”。

【财政存量资金】

是指收入已经发生、尚未安排预算,或者预算已经安排、尚未形成实际支出的财政资金。具体包括:一是收入已经发生、尚未安排预算的资金,如每年的一般公共预算和政府性基金预算中的超收收入,年终调整列入预算稳定调节基金或预算周转金。二是预算已经安排、尚未形成实际支出且尚未列支的资金。三是预算已经安排、尚未形成实际支出且已经列支的资金。不包括当年季节性收支差额形成的资金。

【地方政府债务】

指县级以上地方政府为公益性项目发展举借,需地方政府通过财政资金偿还的债务。包括:纳入政府债务管理的非政府债券形式的存量债务;通过发行地方政府债券形成的债务;《中华人民共和国预算法》实施后在国务院批准的政府债务限额内举借并以财政资金偿还的外债转贷债务。

【地方政府债券】

是指经国务院批准同意,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由地方政府财政部门发行并办理还本付息和支付发行费的政府债券。

【置换政府债券】

经国务院批准,从2015年开始,发行一定额度的地方政府债券置换清理甄别后应纳入预算管理的地方政府存量债务,这部分地方政府债券称为置换债券。置换债券是国务院为降低地方政府债务成本、防控债务风险、腾挪财政收支的重要举措,也是规范地方政府债务预算管理的重要举措。

【新增政府债券】

按照《中华人民共和国预算法》,经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。债券主要用于政府公益性资本性支出,不得用于经常性支出,不得安排偿还存量政府债务本金及利息。

【一般政府债券】

是指地方政府针对没有收益的公益性事业发展举债发行的债券,筹集资金安排的支出纳入一般公共预算管理,本金以一般公共预算收入偿还。

【专项政府债券】

是指地方政府针对土地储备、收费公路等有一定收益的公益性事业发展举债发行的债券,债券的发行要对应相应的政府性基金项目,筹集资金安排的支出纳入政府性基金预算管理,本金通过对应的政府性基金或专项收入偿还。

【地方政府债务限额管理】

是规范地方政府债务管理的重要内容。《中华人民共和国预算法》第三十五条规定:经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。每年全国地方政府债务新增限额和总限额,由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会审批。每年各地地方政府债务新增限额和总限额,由财政部在全国人大或其常委会批准的限额内提出方案,报国务院批准后下达各省级人民政府,并向社会公开。省级人民政府依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。市县级政府确需举借债务的,依照省级人民政府下达的限额编制预算调整方案,报同级人大常委会批准,由省级人民政府代为举借。省级财政部门在批准的地方政府债务限额内,合理搭配债券期限,安排债券发行兑付。

【债务风险预警机制】

是规范地方政府债务管理的重要内容。《中华人民共和国预算法》第三十五条规定:国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。云南省债务风险预警机制主要内容为:省级财政按照财政部统一部署和组织,根据各州（市）、县（市、区）债务总量、综合财力等因素,分年度测算债务率等债务风险指标,分析和评估各地债务风险, 向各州（市）人民政府通报其辖区内债务风险预警和提示地区名单,并要求高风险地区通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式,多渠道筹集资金,消化存量债务,逐步将债务风险指标调整到警戒线以内,妥善处理促发展与预防政府性债务风险的关系。

【债务风险应急处置机制】

是规范地方政府债务管理的重要内容。《中华人民共和国预算法》第三十五条规定:国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。云南省2017年出台了《云南省政府性债务风险应急处置预案》（云政办函〔2017〕52号）,并转发了配套文件《地方政府性债务分类处置指南》,建立了云南省政府性债务风险应急处置机制。按照风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由州（市）、县（市、区）立足自身,通过统筹各类资金、节支、资产处置等措施化解,必要时可启动财政重整计划。对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级人民政府给予指导和支持,并启动风险事件责任追究机制。玉溪市也于2017年7月建立了政府性债务风险应急处置机制。

【“三保”支出】

中央和省为巩固县级基本财力保障成果,增强基层政府执政能力,推进基本公共服务均等化,促进全面建成小康社会,以实现县乡政府“保工资、保运转、保基本民生”为目标,统一制定了县级基本财力保障机制的国家保障范围和标准。

县级基本财力的保障范围主要包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出,其中,人员经费包括国家和省统一出台的基本工资、奖金、津贴补贴,离退休人员离退休费,工资性附加支出,地方津补贴等项目。各地自定政策或参照省级确定的政策及提高标准部分不纳入;公用经费包括办公费等商品和服务支出,办公设备购置等其他资本性支出等;基本民生支出主要包括中央和省统一制定政策,涉及农业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、科学技术、计划生育、环境保护、保障性住房和村级组织运转经费等直接针对公民或政策权益人应保障的项目支出。各级政府应按照“先保工资、保运转、保基本民生,再保其他方面支出”的顺序安排预算,足额保障基本支出责任。

【“三公”经费】

是指政府部门用财政拨款安排的因公出国（境）费、公务用车购置及运行费和公务接待费。其中,因公出国（境）费,反映单位公务出国（境）的国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费、培训费、公杂费等支出。公务用车购置及运行费,反映单位公务用车购置费及按规定保留的公务用车燃料费、维修费、过路过桥费、保险费、安全奖励费用等支出,公务用车指用于履行公务的机动车辆,包括一般公务用车和执法执勤用车。公务接待费,反映单位按规定开支的各类公务接待（含外宾接待）支出。

【转移支付】

是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可以是现金,也可以是实物。财政转移支付主要是指财政资源（资金）在各级政府间的无偿转移,包括横向转移和纵向转移。财政转移支付通常可以分为无条件的财政转移支付（即一般性转移支付）和有条件的财政转移支付（即专项转移支付）两种。

【一般性转移支付】

1994年分税制改革以后,我国逐步建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度。2009年以前,财力性转移支付主要包括:一般性转移支付、民族地区转移支付、缓解县乡财政困难补助、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等,地方可以按照相关规定统筹安排和使用上述资金。2009年起,为进一步规范财政转移支付制度,财政部将中央对地方的转移支付,分为一般性转移支付、专项转移支付两类。修订后的一般性转移支付,包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障、生态功能区转移支付、边境地区转移支付、资源枯竭城市转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付以及义务教育转移支付等,地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用。

【均衡性转移支付】

1994年我国实行分税制财政体制改革,按照分税制财政体制的要求,中央对地方实施财政转移支付制度。从1995年起,中央财政开始对地方实施过渡期财政转移支付,通过选择客观性和政策性因素计算各地的标准收入和标准支出,确立财政转移支付对象,制定了适合我国国情的过渡期财政转移支付办法。在此基础上,云南省也相应制定了适合省情的过渡期转移支付办法。随着2002年中央与地方所得税收入分享改革的实施,自2002年起,原过渡期转移支付的概念不再沿用,其资金与中央财政因所得税分享改革集中的增量一并统筹分配,2009年前称一般性转移支付。2009年,财政部修订政府收支分类科目时改称为均衡性转移支付。

均衡性转移支付的目标是扭转地区间财力差距扩大的趋势,逐步实现地方政府基本公共服务能力的均等化,推进全面建成小康社会目标的实现。均衡性转移支付资金按照力求公平、公正,循序渐进和适当照顾老少边地区的原则,参考国际通行作法,按影响财政收支的客观因素和统一的公式分配。具体到云南省来说,主要参照各地财政实际支出能力和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金数量等客观因素,按统一公式计算确定各地转移支付数额。其中,实际支出能力是指各地可用于财政支出的各项来源合计,以各地实际支出数做适当调整计算;标准支出是指各地的财政支出需求,主要按地方政府规模、平均支出水平和相关成本差异系数等因素测算。对财政越困难的地区,补助程度越高。

【县级基本财力保障责任机制】

为保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实各项民生政策的基本财力需要,2010年9月,财政部印发了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》,以“以奖代补”为政策核心,鼓励各地提高对县级基本财力保障水平,实现县乡政府“保工资、保运转、保基本民生”的目标。云南省虽然财力基础相对薄弱,但是通过进一步加大省对下的转移支付力度,较好地提升了县乡的基本财力保障水平,获得了中央财政的奖励资金。2011年,云南省建立了省对下的县级基本财力保障制度,将各地“保工资、保运转、保基本民生”需求,全部纳入计算,对各地财力与“三保”支出的差额给予全额补助,确保基层政府基本支出需要。纳入“三保”范围的事项严格限定为中央和省委、省政府确定的相关政策,各地自行制定或参照省级自定各项政策及提高标准部分,不纳入保障范围。

【民族地区转移支付】

为配合西部大开发战略,支持民族地区发展,国务院决定从2000年起实施民族地区转移支付。同期,省财政厅相应建立省对下民族地区转移支付。每年根据中央财政对云南省民族地区转移支付补助的情况,按照向民族贫困地区和人口较少民族地区倾斜的原则,选取少数民族人口比重、民族聚居程度以及财政困难程度等因素,向8个民族自治州,4个少数民族较多的市,以及昆明市、玉溪市中的6个民族自治县,合理分配民族地区转移支付资金。

【生态功能区转移支付】

为推进生态文明建设,维护国家生态安全,引导各地政府加大生态环境保护力度,弥补生态功能区所在地政府和居民为保护生态环境所形成的实际支出与机会成本,促进经济社会可持续发展,根据财政部《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》,结合云南实际,从2009年起,省财政厅设立了云南省生态功能区财政转移支付,并不断建立完善补偿与奖励并举的生态环境补偿制度。一方面,立足云南实际构建衡量生态价值的指标体系,根据生态价值安排生态补偿资金;另一方面,实施覆盖到全省各县的年度生态环境质量考评,考评结果与生态补偿资金挂钩,并在全省通报。此外,还积极推动开展省内重点跨界水域水质补偿试点。

【跨界河流水环境生态补偿试点】

十八届三中全会提出坚持“谁受益、谁补偿”原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。云南省地处长江上游、珠江源头,也是红河、澜沧江、伊洛瓦底江、怒江4条国际河流的发源地和上游地区,水污染防治是云南省环境保护的重中之重。且河流具有流向明确、水质可测的基础条件,开展跨州市水环境质量横向补偿试点,有利于水污染防治。所以,省财政厅2017年以生态功能区财政转移支付为基础,以跨界河流上下游州（市）人民政府为主体开展跨界河流环境质量补偿试点工作,探索建立跨界河流上下游生态补偿机制。以选定的跨界河流考核断面（州市交界处）的水质监测结果为依据,在州（市）间进行生态价值相互补偿,当水质达到或优于目标值时,下游州市作为受益地区给予上游州市补偿资金;当水质劣于目标值时,上游州市作为污染地区给予下游州市补偿资金。同时,为鼓励相关州市开展试点工作,省财政等额配套补偿资金给予州市间的受补偿方,引导各级人民政府全面履行对辖区环境质量负责的法定责任,切实加强水环境污染综合防治,有效保护和改善流域水环境质量。

【边境地区转移支付】

为支持边境地区发展、改善边境地区群众生产、生活,加快边境地区经济社会发展,促进边疆各民族共同繁荣,从2006年开始,财政部在边境地区设立边境地区专项转移支付资金。省财政厅将全省25个边境县纳入补助范围,按边境线长度、边境县人口等客观因素计算分配资金,转移支付资金由各地边境县专项用于边境维护和管理、改善边境民生、促进边境贸易发展等方面。

【革命老区转移支付】

云南省威信、镇雄等县在土地革命和解放战争时期,是红军和我党领导的解放武装的重要活动地区,曾经建立了辉煌的革命政权,开展了艰苦卓绝的革命斗争,为全国革命和解放事业作出了积极贡献。经积极争取,2015年起,财政部将威信县和富宁县纳入革命老区转移支付范围并给予补助,2016年又将镇雄县、彝良县纳入范围。补助资金由革命老区县级政府统筹安排,用于促进老区各项社会事业发展、保障和改善民生、加大革命遗址保护投入等方面。

【资源枯竭城市转移支付】

为推动资源枯竭城市转型发展、解决历史遗留问题,财政部自2008年起设立了资源枯竭城市转移支付资金。2008年、2009年、2011年,分别将云南省个旧市、东川区和易门县纳入补助范围。补助期限为两轮共9年,到期后分五年退坡,每年退20%。个旧市和东川区分别于2016年、2017年起进入退坡补助期。2016年起,财政部安排资源枯竭城市转移支付增量资金（5%）和到期地区补助退坡腾挪出来的资金新增设立独立工矿区（采煤塌陷区）补助,2017年将云南省纳入补助范围。

【专项转移支付】

是指上级政府为实现特定的宏观政策目标,以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。

【城乡义务教育经费保障机制】

从2006年起,根据国务院关于“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,云南省逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立了中央、省、州（市）、县各级人民政府分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。在前期农村义务教育经费保障机制实施的基础上,2015年,国务院印发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）,2016年8月,省政府下发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（云政发〔2016〕74号）,建立城乡统一的城乡义务教育经费保障机制。城乡义务教育经费保障机制的主要内容:一是“两免一补”,即免教科书费、免学杂费（对学校补公用经费）、对寄宿学生提供生活费补助。二是巩固完善农村地区校舍安全保障长效机制。三是巩固落实城乡义务教育教师工资政策。

【农村义务教育阶段学生营养膳食补助】

根据《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（国办发〔2011〕54号）和《云南省人民政府办公厅关于贯彻落实农村义务教育学生营养改善计划的实施意见》（云办发〔2011〕54号）精神,云南省从2012年春季学期开始,在85个国家试点县和44个省级试点县全面推进农村义务教育学生营养改善计划。实施范围为农村义务教育阶段学生,补助标准开始为每生每天3元,每年600元,从2014年11月起,提高到每生每天4元,每年800元。

【生均经费】

是指按照在校学生人数平均的教育费用,包含学校支出的各种费用,包含财政性经费和非财政性经费,如:教师工资、改善办学条件支出、学校公用经费等支出。

【生均公用经费】

是指保证学校正常运转、在教学活动和后勤服务等方面开支的费用。公用经费开支范围包括:教学业务与管理、教师培训、实验实习、文艺体育活动（满足学校体育工作需要）、水电、交通差旅、邮电、日常专用材料等购置,房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等。

【城乡居民基本医疗保险财政补助】

城镇居民基本医疗保险是社会医疗保险的重要组成部分,具有强制性,采取以政府为主导,以居民个人（家庭）缴费为主,政府适度补助为辅的筹资方式,按照缴费标准和待遇水平相一致的原则,为城镇居民提供医疗需求的医疗保险制度。2016年,财政补助标准提高到每人每年不低于420元。

新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。按照国家的统一部署,2017年1月1日起,以上两项制度合并为城乡居民基本医疗保险制度。实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一”。

【基本公共卫生财政补助】

是指政府针对当前城乡居民存在的主要健康问题,以儿童、孕产妇、老年人、慢性疾病患者为重点人群,面向全体居民免费提供的基本公共卫生服务补助。包括城乡居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0—6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压患者健康管理、II型糖尿病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理以及卫生监督协管服务等13类项目,2018年,基本公共卫生服务项目财政补助标准提高到每人每年55元,所需经费由各级财政共同负担。其中:中央财政补助80%,省级财政对各州（市）实行分类补助,各州（市）和县（市、区）财政按配套要求补齐补助资金,确保达到国家要求的当年人均补助标准。

通过实施基本公共卫生服务项目,可以对全省居民健康问题实施干预措施,减少主要健康危险因素,有效预防和控制传染病及慢性非传染性疾病,加强突发公共卫生事件应急机制建设,提高公共卫生服务和突发公共卫生事件的应急处置能力,使城乡居民获得均等化的基本公共卫生服务,不断提高全体居民的健康水平。

【基层医疗卫生机构基本药物制度和综合改革补助】

基本药物是适应基本医疗卫生需求,剂型适宜,价格合理,能够保障供应,公众可公平获得的药品。为保障群众基本用药,减轻医药费用负担,国家要求政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物,随着改革的发展,允许基层医疗卫生机构适当配备和使用非基本药物。为支持基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度、推进基层医疗卫生机构综合改革,建立了基层医疗卫生机构运行新机制,省财政厅设立专项资金,根据各地区服务人口人均补助1.5元和区域面积每平方公里补助150元测算安排,支持基层医疗卫生机构实施基本药物制度和综合改革。

【乡村医生生活补助】

乡村医生是公共卫生服务体系的重要基石,距离我国广大农村居民最近,分布面广,为农村居民提供安全、可及、均等化的基本医疗和公共卫生服务,在疾病预防、控制、治疗、管理四个方面发挥着不可替代的作用。为提高乡村医生收入水平,经报省政府批准, 省财政对乡村医生每人每月补助200元,从2014年起,省财政对村医的补助标准从每人每月200元提高到300元,村医补助不断提标扩面。

【重特大疾病医疗救助】

是对重点救助对象和低收入救助对象基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险等报销后个人负担的合规医疗费用,直接予以救助;因病致贫家庭重病患者等其他救助对象负担的合规医疗费用,先由其个人支付,对超过家庭负担能力的部分予以救助。合规医疗费用主要参照当地基本医疗保险的有关规定,已经开展城乡居民大病保险的地区,也可以参照城乡居民大病保险的有关规定确定。

【临时救助制度】

是国家对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境,其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予的应急性、过渡性的救助。

【“贷免扶补”扶持政策】

“贷”是为首次创业人员提供创业小额贷款支持。即对2009年1月1日起从事自主创业的人员,按规定提供每人不超过10万元的创业小额贷款。

“免”是为首次创业人员创业实行“四减免”。即①免收登记类、证照类和管理类行政事业性收费。②给予税收优惠。③创业者申请创业小额贷款免反担保。④创业小额贷款3年内按规定减免利息。

“扶”是首次创业人员实行“一条龙”帮扶。为创业人员提供创业咨询、创业培训、创业项目评审、创业指导和跟踪服务等帮扶。开展“1+3”跟踪服务,每1名享受鼓励创业“贷免扶补”政策的创业人员,应有1个承办单位负责服务,1名联络员负责联系协调,1名创业导师负责帮扶指导。

“补”是对首次创业成功人员提供创业补贴。即对首次创业人员创业并稳定经营一年以上、招用云南省一定数量的劳动者就业并签订劳动合同的,给予一次性创业补贴。

【“一事一议”财政奖补】

是指在农村税费改革取消村提留后,为尊重多数农民意愿,由农民民主决策、民主管理,并实行上限控制,采取“一事一议”的方式筹集资金、劳务,量力而行建设村内公益事业的制度。“一事一议”财政奖补是指村民通过规范的“一事一议”筹资筹劳开展村内公益事业建设项目,政府采取以奖代补、民办公助的方式,给予适当财政补助。该试点坚持政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则。

【PPP模式】

政府和社会资本合作模式（PPP）是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。

（三）财政改革相关名词

【财政事权和支出责任划分改革】

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。推进财政事权和支出责任划分改革是全面深化财税体制改革三大核心内容之一,是建立现代财政制度的关键,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径,也是自1994年实施中央与地方分税制以后又一次对政府间财政关系的重大改革。2016年8月,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）。2017年1月，省政府印发了《关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（云政发〔2017〕7号）。为指导好各个基本公共服务领域财政事权和支出责任划分改革,市财政局积极开展重大课题研究,2017年9月报请市政府印发了《玉溪市人民政府关于推进市以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（玉政发〔2017〕43号）。截至2017年底,财政部在外交、教育、医疗卫生领域和基本公共服务共同事权划分出台了改革方案（征求意见稿）。省财政厅紧跟中央,将教育、医疗卫生等作为云南省推进改革的试点,各项改革稳步推进。玉溪市也将紧随省级改革推进情况，推动市以下财政事权与支出责任划分改革。

【财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制】

是指在测算分配各类基本公共服务转移支付时,要根据资金性质、补助对象、实施条件等因素,与农业转移人口市民化挂钩,为农业转移人口平等享受城镇基本公共服务提供财力保障。要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等,对转移支付规模、结构以及保障标准进行动态调整。

【支出经济分类科目改革】

2016年10月,财政部印发了《支出经济分类科目改革试行方案》,明确从2018年起将在试行改革的基础上正式全面实施支出经济分类科目改革。改革试行方案提出通过分设两套经济分类（政府预算经济分类和部门预算经济分类）,清晰反映政府对行政（参公）单位、事业单位、企业、个人补助规模和政府资本性支出规模,加强对政府资产、债务、涉企资金的管理。

【国库集中支付电子化管理改革】

是对原有财政资金支付管理方式的一次彻底变革,单纯从技术角度和表象来说,就是实现“无纸化”。通过引入“财政版网上银行”等支付结算方式,为财政资金支付打造“互联网+”的现代化管理平台。财政部门、预算单位、人民银行、财政国库业务代理银行, 利用信息网络技术,取消纸质凭证和单据流转,依据电子指令办理财政资金支付及清算等业务,做到所有预算单位财务人员,不再人工跑单;加盖电子印章,不再人工签章;实行电子校验,不再人工核对;通过自动对账,及时发现问题。从“签字画押”变为“电子签章”,从“跑银行”变为“点鼠标”的革命性改革,节约了大量宝贵的时间,运行效能大幅提升,行政成本大幅降低。

监督索引号53040000800010111

2018年玉溪市及本级地方财政收支执行情况及2019年预算草案.pdf