---玉溪市农村贫困人口情况分析    

玉溪市素有“滇中粮仓”、“鱼米之乡”的美称，经济社会发展位于全省前列，2015年玉溪市农村居民人均可支配收入10977元，比上年人均增加1008元、增长10.1%，绝对数和增加量均排全省第2位，增幅排全省第11位。虽然玉溪市是全省唯一没有全国扶贫开发重点县和特困地区片区县的州市，但由于自然、历史、社会等因素，区域经济发展不平衡，玉溪市山区与坝区的农村经济收入和生产生活条件差距仍很大，这就造成客观上玉溪市确实存在贫困人口，人们经常说红塔山掩盖了哀牢山，大营街掩盖了羊岔街。    

一、贫困人口的现状    

在市委、市政府的正确领导下，全市各级各部门深入推进扶贫开发体制机制创新，以改革创新为动力，以建立长效机制为目标，以连片特困地区为主战场，进一步解放思想、开拓创新，转变扶贫开发方式，着力加大扶贫开发工作力度，大力实施科学扶贫、精准扶贫， 2015年农村居民人均可支配收入首次突破万元达10977元，全市全面开展了“挂包帮”“转走访”，完成2个整乡、34个整村推进扶贫项目。据2014年全国农村贫困人口建档立卡统计，全市有9个贫困乡、75个贫困行政村、1100个贫困自然村（组），贫困人口12.1万人，主要集中在元江哈尼族彝族傣族自治县、新平彝族傣族自治县、峨山彝族自治县、易门县、华宁县等偏远哀牢山区、革命老区以及少数民族聚居地。而红塔区、澄江县、通海县等县则存在零星贫困人口。另据国家统计局云南调查总队、云南省人民政府扶贫开发办公室和云南省统计局联合发布的分州市县农村贫困状况结果通报表明（以下简称三部门），按照农民人均纯收入2300元（2010年不变价）的国家新的扶贫标准，玉溪市农村扶贫对象人口从2010年的26.8万人下降至2015年的7.4万人，6年间累计脱贫18.8万人。2015年仍有73751人贫困人口，贫困发生率为4.01%，呈现出贫困人口和贫困发生率逐年减少的特点。    

二、贫困人口的特点    

（一）玉溪市贫困人口规模较小,减贫成效明显高于全省和全国。以2015年为例，全国农村扶贫对象人口为5575万人，当年减贫1442万人，贫困发生率从上年的7.2%下降到5.7%，减贫率为20.55%；云南2015年减贫达103万人，减贫率为17.94%；玉溪市2015年减贫1.94万人，减贫率为20.84%，分别高于全国、全省40.24个百分点、2.4个百分点。

（二）农村贫困发生率呈下降趋势 。“十二五”以来，全市实施扶贫攻坚项目1065个，实现农村贫困人口脱贫21.7万人，贫困发生率由2010年的8.40%下降到2015年的4.01%，贫困发生率比全省低8.7个百分点，为云南省州市中最低。分县区来看，2015年贫困发生率超过7%的有元江县7.98%，贫困发生率在5%-7%之间的有易门县6.52%、峨山县6.79%、新平县5.14%。贫困发生率最低的3个县分别是通海县1.12%、红塔区1.49%、澄江县2.94%。2015年末玉溪贫困发生率为4.01%，比2010年下降16.83个百分点。在所有州市中玉溪是最低的一个农村贫困发生率州市，低于全省最高的怒江州29.09个百分点。    

（三）玉溪市是全省贫困人口较少地州之一。根据云南省统计局、省扶贫办和云南调查总队农村贫困监测结果通报表明：2015年末贫困人口73751人，占全省贫困人口的1.57%。在全省16个州市中，玉溪贫困人口是较少的2个州市之一，排列全省第15位，另一个是西双版纳州38504人。

（四）分县区贫困人口差异大，山区县和坝区县差异明显。2015年元江、易门、峨山、新平、华宁五县占全市贫困人口的72.4%。贫困人口占乡村人口比重最大的三个县分别是元江县9.5%、易门县8.5%、峨山县8.2%。全市贫困人口最少的3个县2015年末贫困发生率和年末农村扶贫对象依次是通海县1.12%、2793人，红塔区1.49%、4427人，澄江县2.94%、4342人。    

（五）贫困人口占农业人口比重逐年减少，剩余的贫困人口脱贫难度增大。2010-2015年贫困人口占全市农业人口的比重分别是14.9%、8.7%、8.5%、8.0%、7.0%、5.4%，呈逐年减少态势，以2015年为例各县区贫困人口占农业人口比重分别是红塔区2.3%、江川县5.1%、澄江县3.6%、通海县1.6%、华宁县5.7%、易门县8.5%、峨山县8.2%、新平县6.0%、元江县9.5%，表明山区少数民族县贫困人口超出全市平均，扶贫的重点在山区少数民族地区。玉溪市一是没有国家和省级连片特困扶持地区，二是没有592个国家和80个省级扶贫开发工作重点县，三是没有307个国家级革命老区县。虽然玉溪贫困人口逐年减少，但剩下的贫困人口主要集中在经济落后、交通不便、信息不灵、资源匮乏、生态恶化、社会发育程度低的深山区、石山区和干热河谷区，扶贫难度大，成本高，脱贫难度依然很大。

三、扶贫攻坚开展情况    

面对扶贫开发攻坚实际，玉溪以稳定解决贫困对象温饱和脱贫致富为首要任务，以增加贫困人口收入、促进贫困人口就业、改善贫困地区民生、加快贫困地区发展为主线，以革命老区、少数民族地区和贫困山区群众为优先扶持重点，以专项扶贫为引导，以行业扶贫、社会扶贫为支撑，着力抓好整乡推进、整村推进、易地扶贫、产业开发、劳动力转移等项目建设。     

　　（一）制定扶贫政策，全力开展扶贫攻坚。“十二五”以来，玉溪先后制定出台了《关于加快玉溪市人口较少民族和贫困少数民族聚居区经济社会发展的意见》等文件强化扶贫开发工作，并把扶贫任务列入每年市政府10件民心工程，纳入市委市政府工作重点督办项目。建立完善了各级定点挂钩驻村帮扶工作制度，统筹整合新农村建设、干部直接联系和服务群众挂钩点以及定点挂钩扶贫的帮扶力量，研究制定了干部驻村帮扶办法，分期分批安排驻村工作队(组)，做到定单位、定人、定点、定责包干扶持，确保每个贫困村都有驻村工作队(组)，每个贫困户都有帮扶责任人，形成了“政府主导、部门协同、社会参与、群众自力更生”的工作格局。     

　　同时，还建立健全并落实扶贫项目实施和扶贫资金使用公平公开、公告公示，绩效考评、后续管理制度和廉洁扶贫三项制度，严格执行项目资金审计和督查制度，有效杜绝了挪用、拖欠、挤占和改变资金用途等违规行为，提高了扶贫项目资金的使用成效。     

（二）加大扶贫资金投入，扶贫成效显现。“十二五”期间，玉溪累计投入财政扶贫专项资金31247万元，其中市级财政预算安排扶贫专项资金18235万元，比“十一五”期间增加7516万元，增长70.1%。连续五年集中资金21717万元，解决了玉溪市彝族山苏较少民族居住和生产生活条件差等问题，使4040户、15737人彝族山苏特困群众基本实现整族脱贫致富。2015年全市共投入中央和省、市专项扶贫资金1.78亿余元，比去年增5.2%；共发放信贷扶贫资金4.55亿元，比上年增43.5%，5.12万贫困人口因此实现脱贫。　    

（三）全市上下全力扶贫，扶贫攻坚聚焦重点人群。在扶贫攻坚中，市委、市政府把扶贫攻坚工作始终摆在“三农”工作的重要位置谋划推进，形成了“政府主导、部门主力、群众主体”的强势推进扶贫攻坚氛围，将攻坚工作聚焦在全市9个贫困乡镇、75个贫困行政村、1100个贫困自然村、3.46万户、12.1万余贫困人口身上，扶贫攻坚“挂包帮”“转走访”工作不断推进，市级领导联系贫困乡镇，市直及中央、省驻玉单位挂包贫困行政村，县区单位挂包贫困自然村，领导干部职工挂帮贫困户，做到了贫困乡镇、贫困村、贫困户全覆盖。全市44名市级领导，153个市直及中央、省驻玉单位，713个县区单位，2.47万名领导干部职工已完成了第一轮“转走访”工作，全社会关心扶贫、支持扶贫、合力攻坚的大扶贫格局已经形成。 2015年还加大农村危房改造力度，实施易地扶贫搬迁875人和扶贫安居工程548户，共投资1000余万元，比2014年增10.5%；     

（四）明确目标力争在全省率先实现脱贫。按照市委、市政府的统一安排部署，全市按照“统筹城乡、整村推进、精准到户、全面小康”的思路和目标要求，以“2015年强打基础，2017年消除贫困，2018年巩固提升，率先在全省全面建成小康社会”为扶贫开发攻坚目标，通过实施扶持生产和就业发展、安居工程、低保政策兜底、医疗救助扶持，到2017年基本解决12.1万贫困人口的贫困问题，消除绝对贫困现象。着力推进9个贫困乡镇、75个贫困行政村、1100个自然村（组）脱贫摘帽，“重点是1000个贫困自然村脱贫致富。”通过因地制宜的精准扶贫，努力实现贫困地区农民人均可支配收入较快增长，保持年均增长幅度高于全市平均水平3个百分点以上，贫困人口人均收入在2017年超过3080元。    

四、扶贫攻坚中存在的主要问题    

玉溪集山区、少数民族、革命老区为一体，人口居住分散，山区和边远地区信息闭塞，自然灾害较多，生存条件差，基础设施滞后，产业结构单一，发生贫困的类型也多种多样，条件型贫困和素质型贫困并存，相对集中贫困与散居贫困并存，绝对贫困与因灾病返贫并存。     

（一）争取项目难度大。由于玉溪整体经济发展水平较高，争取中央和省级扶贫项目资金难度大，玉溪市属典型的“四不沾边”地区，即与贫困县、革命老区县、边境县及对口帮扶都不沾边。比如元江，周边的墨江、镇沅、红河均被列为国家扶贫开发重点县。因此，资金需求与实际投入、群众期盼与帮扶力度之间的差距较大。在每年全省56亿多元的财政扶贫投入中，玉溪市仅得1亿元左右（含信贷贴息资金），仅占全省总投入的2%。按省委提出“玉溪要率先在全省实现全面建成小康社会”的目标要求，常规的投入和措施很难实现脱贫摘帽，繁重的攻坚任务与当前的财政专项投入形成较大反差。    

（二）基础条件差，瓶颈制约多。玉溪市贫困人口主要分布在哀牢山区和革命老区高寒冷凉和边远少数民族地区、低热河谷地区，这些地区生存环境恶劣、自然资源贫乏、信息闭塞，行路难、饮水难、用电难、就学难、就医难、增收难的问题较为突出，扶贫难度大、成本高。解决这部分地区群众的脱贫问题要付出数倍于其它地区的人力、物力、财力，才能获得相同的扶贫效果。加之贫困地区经济结构不合理，发展内生动力不足，基础条件差，群众思想观念陈旧，素质不高等“瓶颈”制约多，农业靠天吃饭的现象依然突出，抵御自然灾害的能力脆弱。    

（三）贫困人口成为在全省率先全面建成小康社会最突出的“短板”。建档立卡贫困人口12.1万人，贫困乡镇9个，贫困行政村75个，贫困自然村1100个。这些贫困乡村和贫困群众是玉溪市在全省率先全面建成小康社会最突出的“短板”，扶贫攻坚工作成败事关全面小康全局。    

（四）贫困人口是一个动态数，每年脱贫人口中，因灾因病返贫的人口数又抵消了部分脱贫数。特别近几年连年干旱，山区缺水地区的返贫形势严峻。加上部分群众观念滞后，等靠要思想严重，扶贫工作可以说是任重道远。    

五、对扶贫工作的建议    

要实现玉溪全面小康，必须反贫困、消灭贫困，反贫困必须树立科学的发展观，走可持续发展的道路。在反贫困的思路上重点要在以下几个方面下功夫。在扶贫目标上，从主要解决贫困人口的生存问题向解决生存和提高发展能力相结合上转变。在扶贫范围上，从着重抓大范围转变到扶贫到村、扶贫到户、扶贫到贫困人口，也就是精准扶贫。在扶贫内容上，从主要解决吃穿问题转变为既解决吃穿问题，又解决教育、科技、文化、医疗保健等问题。在扶贫投入上，从重资金、实物投入转变为资金、实物、人力资源和科学技术等多种形式的投入。在扶贫主体上，从主要依靠政府的单一扶贫主体转变为以政府为主导、社会与市场参与相结合的多元主体。具体建议如下：　　      

(一)抓住贫困根本，提高农民素质。扶贫开发参与的主体是农民，帮扶的主体也是农民，农民群众科技素质的高低，直接关系着科技转化为生产力的程度和扶贫开发的兴衰成败。因此，在扶贫开发中，要始终坚持把培训农民、提高素质作为治本之策，着力增强农民的致富能力。一是全面推广农业先进实用技术，为扶贫开发和农村经济发展提供智力支持。二是搞好示范带动，使农民转变观念，掌握技术。三是加大对外输出务工农民的培训力度，引导农民打工致富。全社会共同办好劳务输出和农村富余劳动力转移。针对农民的文化程度，要有针对性分期分批、按就业需求，对农民进行素质培训和劳动技能培训，扩大就业渠道。    

（二）以科技培训为先导，增加贫困人口经济收入。农村贫困人口是最需要、最缺乏科技知识的群体，各级党政组织要把科技扶贫工作牢牢抓在手上，不断加大对贫困人口的培训力度，扩大培训规模，增加培训内容。科技干部要主动深入农村基层，面对面开展服务，手把手进行指导，力争做到栽培技术直接到户，良种良法直接到田，技术要领直接到人，使贫困人口在学中干、干中学，不断提高科技入户率和科学管理水平。同时，可以针对区域性的产业分布，组织涉农单位和乡镇定点包扶，以解决贫困户的生产生活中的难题，使其能在短期内增加经济收入，增强发展后劲。    　　    

(三)调整农业结构，用产业推动扶贫。以市场为导向、以资源为依托、以效益为核心，坚持因地制宜、区域布局，使贫困开发与县域经济发展整体推进。在资金投入上，整合项目资金，形成以扶贫资金为主，其它项目资金捆绑使用、集中投入的筹资机制，不断改善贫困乡村的生产、生态环境，促进特色产业的健康发展。就玉溪市而言，发展以蔬菜生产、烤烟生产、水果种植等经济作物为主，兼粮食生产、畜牧业生产和渔业生产的全面发展，对农产品进行精深加工，拓宽农产品的对外贸易，已是必然选择。　　    

(四)加强农村社会保障建设，为农民增收提供有效保障。贫困户中因病、因残原因致贫，以及收入的不稳定性，造成返贫时有发生。农民抗风险能力较弱，社会保障在贫困地区非常迫切需要。因此，建立一套完整的农村社会保障体系也是扶贫工作的一项重要任务。从玉溪市实际出发，必须进一步加强农村医疗，农民就业和农村最低生活保障建设。    

(五) 要大力发展特色支柱产业助推精准扶贫攻坚。要采取政府主导、政策引导、社会参与、群众自主相结合的方式，立足自身的资源禀赋、产业基础、区域特点和市场前景，充分挖掘、盘活贫困地区的各类资源。按照宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游的原则，扬长避短、取长补短，大力发展有自身特色、有竞争优势的支柱产业。加快建设产业化扶贫工程，充分尊重市场规律和群众意愿，编制切实可行的特色产业发展规划，培育相对稳定的县级特色支柱产业或主导产业，充分发挥专业合作组织或产业化经营龙头企业的示范带动作用，提高贫困户的参与度、收益度，努力形成“一村一品”“一县一业”的格局。不断壮大农民增收的特色支柱产业，主攻农民增收重点区域，拓宽农民增收发展空间，优化农民增收的政策环境，努力促进农民收入持续稳定增长。　　    

 (六)加强贫困监测工作和建立科学的评价指标体系。加强贫困监测工作，要以效果性（直接反映贫困人口生活水平）监测为主，以进程性（反映扶贫工作过程或阶段性成果）监测为辅。效果性在经济方面有：GDP增长率、农村居民可支配收入、生活消费支出、人均粮食生产量和消费量等；在社会发展方面有：成人文盲率、儿童入学率、婴儿死亡率、孕产妇死亡率、平均预期寿命等。而年内发放扶贫贷款数额、新建公路里程、架设电力线路长度、扶贫大牲畜数量、开发经济林草地面积、果园等则是进程性监测的内容。进程性监测并不直接反映贫困人口生活水平的变化，只有以效果性监测为主确定扶贫目标、衡量扶贫成绩才能真正说明贫困人口受益的程度。    

（七）充分利用 “互联网+扶贫”促进玉溪扶贫效率提高。充分利用 “互联网+扶贫”，要通过建设帮扶对象、扶贫项目、扶贫资源等基础数据库，为扶贫电子政务平台和互联网公众服务平台提供扶贫相关信息的数据支撑。通过数据共享平台，围绕协同全市扶贫机构之间的帮扶对象、帮扶资金、帮扶项目、帮扶资源，实现与省、市级扶贫相关机构及其他相关机构政务平台的业务数据转换和交换。通过公共服务平台，为扶贫对象开辟一条“互联网+电子商务”的渠道，让扶贫对象利用互联网资源将自己的产品推出去，打破原有贫困地区地理偏僻、信息不对称的壁垒，形成健康长效的产业链，从而彻底摆脱贫困。此外，还可以通过扶贫大数据分析，在对各类扶贫对象有更精确了解后，精确、持续、有针对性地推送扶贫对象关心的、有用的信息。