《玉溪市人民政府办公室关于进一步改进耕地占补平衡管理的实施意见》政策解读

2022年10月24日，玉溪市人民政府办公室出台《关于进一步改进耕地占补平衡管理的实施意见》（玉政办发〔2022〕31号）（以下简称《实施意见》），为便于各级各部门以及社会公众更好地了解和推动文件精神的贯彻落实，稳步推进占补平衡工作，提升土地要素保障能力，现就《实施意见》作如下解读：

一、政策出台背景

为严格保护耕地和节约集约用地，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，党中央、国务院出台了一系列强化耕地用途管制新政策，部、省对新增耕地核定、入库备案、后期监管等方面提出了更高、更严格的要求。针对新政策变化，现行的《玉溪市人民政府办公室关于印发玉溪市改进耕地占补平衡管理的实施方案的通知》（玉政办通〔2018〕31号）和《玉溪市人民政府办公室关于印发玉溪市改进耕地占补平衡管理实施方案补充意见的通知》（玉政办通〔2020〕23号）部分内容要求与新形势下对现在补充耕地要求不适应，部分新增工作暂无市级规范要求，其中新增耕地核定及年度变更要求图斑认定必须种植相应的农作物问题较为凸显。为统一规范玉溪市新增耕地后期作物种植，确保补充耕地指标入库，同时有效解决目前土地整治项目资金保障不到位、实施进度缓慢、指标产出较少的问题，需对现行市级耕地占补平衡相关规定进行补充完善。

二、政策出台依据

根据《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发）〔2021〕166号《中共云南省委云南省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（云发〔2018〕11号）《云南省自然资源厅云南省农业农村厅云南省林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（云自然资〔2022〕1号）《云南省自然资源厅云南省财政厅云南省发展和改革委员会关于加强和完善补充耕地指标调剂管理相关工作的通知》（云自然资〔2019〕139号）《云南省自然资源厅关于做好新增耕地核定认定和入库备案有关工作的通知》（云自然资耕保〔2020〕301号）《中共玉溪市委玉溪市人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（玉发〔2018〕23号）等相关规定。

三、政策主要内容

《实施意见》主要包括总体要求、改进耕地占补平衡工作、加强和规范资金管理和保障措施等4个部分。

（一）总体要求

落实最严格耕地保护及耕地占补平衡制度的决策部署，有效增加补充耕地指标，持续提升耕地质量，实现全市耕地占补有余。

（二）改进耕地占补平衡工作

1.拓宽补充耕地途径

本条旨在将宜耕未利用地及国土二调和三调均为非耕地（不含可调整地类）且坡度在25度以下的林地、园地等农用地，废弃采矿用地、村庄等建设用地，统筹纳入土地整治范围，拓宽补充耕地途径。2022年11月，耕地占补平衡动态监管系统5.0版上线，对新增耕地的来源，项目选址、立项、验收、备案等提出了更严格标准。《自然资源部办公厅关于进一步加强补充耕地项目管理严格新增耕地核实认定的通知》（自然资办发〔2022〕36号）及《自然资源部办公厅关于改进耕地占补平衡动态监管系统的通知》（自然资办函〔2022〕2483号）要求，要在年度国土变更调查成果基础上，明确标识项目实施区域和计划新增耕地地块位置，逐地块实地细化调查土地利用现状，通过日常变更机制报部核查通过后，形成位置、地类、面积准确的立项阶段土地利用现状图。5.0系统全面启用了“三区三线”划定成果，进一步完善了数据逻辑预检规则，增加湿地地类、城镇开发边界与日常变更调查成果等作为限制性审查内容，将立项前地类检查、图数一致性检查容限设置由5%调整至1%，并与国土变更调查标准衔接，新增耕地图斑（田坎除外）面积低于400平方米的不予报备。2022年10月后立项的补充耕地项目，原则上应在立项批复后三个月内完成立项报备。

2.加大市级统筹力度，引入社会资本参与土地整治

本条旨在扭转当前县（市、区）在项目实施中资金被拉用和效率低下的局面。通过加大市级对项目实施的统筹力度，可采取由市、县人民政府授权市内国有企业作为项目实施主体的方式，授权主体依法引进金融资本、社会投资人参与实施土地整治项目建设。

3.明确补充耕地指标基准价、分配、统筹调剂和流转使用管理

本条旨在通过明确指标流转使用的原则，提高指标流转使用的效率，适应现行指标流转使用的市场化交易制度。明确市级投资实施的项目入库产出的指标30%归市级所有，70%归县级所有；县级投资实施项目入库的补充耕地指标，市级按30%的比例进行统筹；使用市级储备指标、县级指标市域内出售、县级购买指标等事项由县级自然资源局报市自然资源规划局审批；县级指标省级交易平台出售由县级人民政府报市人民政府审批；补充耕地指标基准价为：耕地数量75万元/公顷、水田规模75万元/公顷、粮食产能0.01万元/公斤。市级统筹价格按基准价下浮20%执行；收储价格按基准价上浮20%执行；使用和调剂价格原则上按省级补充耕地指标交易平台最新成交价执行；市场化流转交易起始价不得低于基准价。

4.强化土地整治项目后期管护责任

本条旨在扭转当前县（市、区）及乡镇（街道）在项目实施中管护和监管不到位的问题，强化约束和责任压实，适应耕地保护和严格耕地用途管制的政策要求。进一步明确乡（镇）人民政府为后期管护的责任主体，负责与村（居）委会签订后期管护合同，开展耕地后期利用日常巡查，发现并制止擅自改变耕地用途的行为。

（三）加强和规范资金管理

本条旨在明确将土地流转、种植管护费、基层工作经费等补充耕地指标产出的成本性费用纳入土地整治项目投资预算。为适应自然资源部对入库项目的作物种植持续3年以上达标的监管要求，则必须为期间发生的土地流转费、种植管护费、基层工作经费提供政策通道。此条内容，在云南省国土资源厅、云南省财政厅《关于印发土地开发整理项目预算定额标准云南省补充预算定额的通知》（云国土资〔2016〕35号）中成本预算有关规定的基础上，有所突破。

（四）保障措施

——加强组织领导。

——严格考核奖惩。

玉溪市人民政府办公室关于

进一步改进耕地占补平衡管理的实施意见

玉政办发〔2022〕31号

各县（市、区）人民政府，市直有关单位：

为进一步提高耕地占补平衡管理工作效能，完善全市耕地占补平衡管理工作政策供给，结合玉溪市实际，现提出以下意见：

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党中央、国务院关于落实最严格耕地保护及耕地占补平衡制度的决策部署。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不改变、农民利益不受损三条底线，坚持严保严管、坚持统筹协调、坚持改革创新，建立保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效、激励和约束并行的耕地保护和占补平衡新格局，有效增加补充耕地指标，持续提升耕地质量，实现全市耕地占补有余，为全市经济社会可持续发展提供要素支撑。

二、改进耕地占补平衡工作

（一）深挖耕地后备资源潜力。拓宽补充耕地途径，盘活分析耕地后备资源，在保护生态的前提下，通过充分论证，将宜耕未利用地及国土二调和三调均为非耕地（不含可调整地类）且坡度在25度以下的林地、园地等农用地，废弃采矿用地、村庄等建设用地，统筹纳入土地整治范围。

（二）统筹推进土地整治项目实施。加大市级对项目实施的统筹力度，多渠道投入项目资金，加快土地整治项目推进，提高土地整治项目入库率。由市自然资源规划局牵头，各县（市、区）人民政府为责任主体，市、县（市、区）自然资源部门合理划分项目实施批次，上下联动共同推进项目实施。

（三）引入社会资本参与土地整治。建立政府主导、社会参与的工作机制，充分发挥财政资金作用，引导社会资本投入土地整治。可采取由市、县（市、区）人民政府授权市内国有企业作为项目实施主体的方式，被授权主体依法引进金融资本、社会投资人参与实施土地整治项目建设。

（四）合理分配市级投资实施项目指标。市级投资实施的项目入库产出的指标，优先用于抵扣项目成本和有关费用（按基准价计算），剩余的指标30%归市级所有，70%归县级所有。项目产出指标全额计入产出地年度补充耕地任务。

（五）强化市级统筹调剂。县级投资实施项目入库的补充耕地指标（增减挂钩节余指标除外），市级按30%的比例进行统筹，专项用于保障国家级、省级和市级确定的重大项目。建设项目耕地占补平衡以县域为主，市级适度调剂为辅，国家级、省级统筹调剂为补充。

（六）完善指标流转使用管理。补充耕地指标有偿使用，优先保障重大项目。按照效率原则，市自然资源规划局根据购买指标资金预算批复和重大项目指标缺口情况报市人民政府审批后，在省级指标交易平台适时择机购买，据实支付。市级统筹、收储等重大事项由市自然资源规划局会同市财政局拟定方案报市人民政府审批；使用市级储备指标、县级指标市域内出售、县级购买指标等事项由县（市、区）自然资源局报市自然资源规划局审批；县级指标省级交易平台出售由县级人民政府报市人民政府审批。

（七）明确补充耕地指标价格。补充耕地指标基准价为：耕地数量75万元/公顷、水田规模75万元/公顷、粮食产能0.01万元/公斤。统筹价格按基准价下浮20%执行；收储价格按基准价上浮20%执行；使用和调剂价格原则上按省级补充耕地指标交易平台最新成交价执行；市场化流转交易起始价不得低于基准价。

（八）强化补充耕地后期管护责任。乡（镇）人民政府、街道办事处为后期管护的责任主体，负责与村（居）委会签订后期管护合同，开展耕地后期利用日常巡查，发现并制止擅自改变耕地用途的行为。社会资本参与实施涉及的补充耕地，在实施主体完成合同约定的后期管护责任后移交当地负责。

三、加强和规范资金管理

（九）资金收支管理。严格补充耕地资金执收，不得减交、缓交和免交。补充耕地资金专项用于耕地占补平衡、国土综合整治、乡村振兴，严禁截留、挪用、挤占。

（十）项目投资预算。将土地流转费、作物种植管护费、基层工作经费等补充耕地指标产出的成本性费用纳入土地整治项目投资预算，确保补充耕地连续3年以上作物种植达标。县级人民政府根据当地实际情况合理制定区片土地流转和种植管护标准。基层工作经费主要用于保障乡（镇）、街道、村（社区）项目协调管护工作，具体标准由市发展改革委、市财政局会同市自然资源规划局制定。

（十一）资金监管。财政部门和自然资源部门应加强土地整治项目资金和补充耕地资金的监管，确保资金使用安全、规范和有效；审计部门结合项目安排，对涉及的相应资金开展监督。对弄虚作假、截留、挪用和挤占项目资金，存在违反规定分配或使用资金，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，依法追究相应责任。

四、保障措施

（十二）加强组织领导。各县（市、区）人民政府作为耕地保护和耕地占补平衡的责任主体，应加强对辖区内土地整治工作的领导，统筹发展改革、财政、自然资源、生态环境、交通运输、农业农村、水利、审计、林草等部门和项目所在地乡（镇）、街道的力量，明确职责分工，协调解决项目推进中存在的重大问题和困难。

（十三）严格考核奖惩。耕地占补平衡纳入年度目标任务综合考评，实行年度目标责任制和综合绩效考核管理。市人民政府对完成年度任务的县（市、区）人民政府进行通报表扬；对未完成年度任务的县（市、区）人民政府通报批评、问责有关领导，自然资源管理目标责任制年度考核原则上评定为不合格等次；对开展占补平衡工作履职不到位、不作为、乱作为的有关领导及责任人进行问责。

本意见自印发之日起施行，原有关规定与本意见不一致的，以本实施意见为准。2022年度已立项的土地整治项目参照本意见执行。

2022年10月22日