玉溪市人民政府办公室关于加强草原保护

修复实施方案政策解读

为贯彻落实《云南省人民政府办公厅关于加强草原保护修复的实施意见》（云政办发〔2021〕41号）精神，进一步加强玉溪市草原保护修复工作，推进草原治理体系和管理能力现代化，结合玉溪草原工作实际，玉溪市人民政府办公室印发了《玉溪市加强草原保护修复实施方案》（玉政办通〔2022〕13号）（以下简称《实施方案》），为更好地理解和贯彻执行，现就《实施方案》内容解读如下：

一、《实施方案》出台的背景及意义

国务院办公厅2021年3月12日印发了《关于加强草原保护修复的若干意见》（国办发〔2021〕7号），对加强草原保护修复、推进草原治理体系和治理能力现代化、推动草原地区绿色发展等作出具体部署。2021年9月13日，云南省人民政府办公厅印发了《关于加强草原保护修复的实施意见》，提出加强草原保护管理，推进草原生态修复，改善草原生态状况，促进草原合理利用，推动林草融合发展。玉溪市认真学习贯彻国家、省级文件精神，积极借鉴其他州（市）经验，在充分征求各方面意见建议的基础上制定了《玉溪市加强草原保护修复实施方案》（玉政办通〔2022〕13号）。

本次出台的《实施方案》是在草原工作定位从为畜牧业生产服务为主转向以生态保护修复为主后，玉溪市第一个市级层面的政策性文件，对坚持“山水林田湖草沙”系统治理，完善草原保护修复制度、推进草原治理体系和治理能力现代化，全面推行林长制，统筹林草融合发展，充分发挥草原在争当全国生态文明建设排头兵和美丽玉溪建设中，有着重要推进作用。

 二、《实施方案》的主要内容

《实施方案》主要包括4个方面内容：

（一）总体要求。明确了玉溪市加强草原保护修复的指导思想、主要目标。到2025年，草原保护修复制度体系基本建立，草原退化趋势得到有效遏制，草原生态状况明显改善，全市草原综合植被盖度达到80％。到2035年，草原保护修复制度体系更加完善，基本实现草畜平衡，退化草原得到有效治理和修复，草原生态功能和生产功能显著提升，全市草原综合植被盖度稳定在84％以上。到本世纪中叶，退化草原得到全面治理和修复，草原生态系统实现良性循环，形成人与自然和谐共生的新格局。

（二）重点任务。从开展草原资源调查，实施草原监测评价，编制草原保护修复利用规划，加大草原保护力度，加快推进草原生态修复，加强草原资源灾害防控，统筹推进林草生态治理，合理利用草原资源，完善草原承包经营制度，推动草原地区绿色发展等10个方面提出了具体任务。

（三）保障措施。明确了强化组织领导、加强队伍建设、强化资金保障、强化科技推广、引导全社会关心支持草原事业发展5个方面的内容。

（四）职责分工。主要对各县（市、区）人民政府、市直有关职能部门按照加强草原保护修复重点工作任务进行职责分工。

三、需要说明的几个问题

（一）草原资源底数。草原面积数据因不同时期、不同调查方法而存在较大差异。按照第三次全国国土调查主要数据成果统计计算，全市草原面积为28094.32公顷，约占全市国土面积的1.88%，玉溪市草原面积居全省第十二位。

（二）草原综合植被盖度。草原综合植被盖度是反映草原生态状况的一个重要生态指标，是我国生态文明建设的一项约束性考核指标，是指某一区域内各主要草原类型的植被盖度与其所占面积比重的加权平均值，综合反映区域内草原植被生长浓密程度。根据云南省级草原监测数据，玉溪市2021年草原综合植被盖度为79.33%。

（三）草原保护与利用协调发展。在保护草原生态系统基础上，更好地利用草原，发挥草原多种功能。《实施方案》提出科学推进草原资源多功能利用，加快发展绿色低碳产业，努力拓宽农牧民增收渠道。围绕打造“健康生活目的地牌”，充分发挥草原生态和文化功能，打造具有玉溪特色的草原旅游景区，推动草原旅游产业发展。

（ 四）如何将《实施方案》落实到具体工作中。一是细化考核指标，落实地方人民政府目标责任制。结合落实林长制，科学设计基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等制度落实情况的考核指标，纳入地方各级人民政府年度目标考核，压实地方责任。二是加强部门协作，形成工作合力。草原工作基础薄弱，涉及面广，需各部门各司其职、互相配合。积极探索构建草原保护修复长效机制，运用现代化信息技术，加快推进草原生态保护修复，科学合理利用草原资源。三是加强宣传，引导全社会关心支持草原事业发展。广泛宣传草原重要的生态、经济、社会和文化功能，不断增强全社会关心关爱草原和依法保护草原的意识，深入开展草原普法宣传和科普活动，积极动员、引导相关公益组织和社会大众参与草原保护修复。

玉溪市人民政府办公室关于印发

玉溪市加强草原保护修复实施方案的通知

玉政办通〔2022〕13号

各县（市、区）人民政府，市直有关单位：

《玉溪市加强草原保护修复实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　  2022年5月6日

玉溪市加强草原保护修复实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见》（国办发〔2021〕7号）和《云南省人民政府办公厅关于加强草原保护修复的实施意见》（云政办发〔2021〕41号）精神，进一步加强全市草原保护修复工作，经市人民政府同意，结合玉溪实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，认真践行习近平生态文明思想，深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，坚持山水林田湖草沙系统治理，按照保护优先、自然恢复为主的方针，以完善草原保护修复制度、推进草原治理体系和治理能力现代化为主线，全面推行林长制，加强草原保护管理，推进草原生态修复，改善草原生态状况，促进草原合理利用，统筹林草融合发展，为“一极两区”建设筑牢生态安全屏障。

（二）主要目标。到2025年，草原保护修复制度体系基本建立，草原退化趋势得到有效遏制，草原生态状况明显改善，全市草原综合植被盖度达到80%。到2035年，草原保护修复制度体系更加完善，基本实现草畜平衡，退化草原得到有效治理和修复，草原生态功能和生产功能显著提升，全市草原综合植被盖度稳定在84%以上。到本世纪中叶，退化草原得到全面治理和修复，草原生态系统实现良性循环，形成人与自然和谐共生的新格局。

二、重点任务

（一）开展草原资源调查。在第三次全国国土调查基础上，按照国家、省统一部署，制定草原资源专项调查工作方案和实施细则，组织开展全市草原资源专项调查。全面查清草原类型、权属、面积、分布、质量以及利用状况等底数，建立草原管理基本档案。（市林草局、市自然资源规划局等按照职责分工负责，各县（市、区）人民政府负责组织落实，以下任务分工均需各县（市、区）人民政府负责组织落实，不再列出）

（二）实施草原监测评价。加强草原监测网络建设，构建空天地一体化草原监测网络，开展草原动态监测。建设草原监测评价数据库，健全草原监测评价数据汇总、发布和信息共享机制，加强草原统计。充分整合人力、财力和基础数据成果资源，细化草原监测评价工作内容，分项及时推进全市各县（市、区）草原基况监测、生态状况评价、年度性动态监测、有害生物应急监测。草原基本情况监测以县级为基本单位，每10年开展一次，原则上以“三调”及其最新年度变更调查确定的草地图斑为基础；监测范围是当年国土变更调查确定的草地图斑（含拟调出的草地），包括天然牧草地、人工牧草地和其他草地；监测内容包括基本信息、资源状况、保护修复、利用情况、立地状况五个方面。草原生态状况评价每5年开展一次，对不同级别行政区域的各类草原生态资产分布范围和面积进行统计分析。草原年度性动态监测以县为基本单位，每年开展一次；监测范围包括国土变更调查范围的草地、其它草资源；监测内容包括草原物候监测、草原植被长势监测、草原产草量监测、草原综合植被盖度监测、草原生物灾害监测、草原生态修复工程效果监测等方面。草原有害生物应急监测坚持属地管理、分级负责、分级响应的原则，以县级为基本单位，在各县（市、区）范围内开展草原有害生物日常监测的基础上，对突发性草原有害生物发生情况及灾情趋势进行重点监测预警，监测内容主要包括草原虫害监测、草原鼠害监测两个方面。（市林草局、市自然资源规划局、市生态环境局、市农业农村局、市统计局等按照职责分工负责）

（三）编制草原保护修复利用规划。依据省草原保护修复利用规划、重要生态系统保护和修复重大工程总体规划以及市级国土空间规划，编制全市草原保护修复利用规划，明确草原功能分区、保护目标、重点工程和管理措施。各县（市、区）人民政府要依据上一级规划，编制本行政区域草原保护修复利用规划并组织实施。（市林草局、市发展改革委、市自然资源规划局、市生态环境局等按照职责分工负责）

（四）加大草原保护力度。落实草原保护制度，把维护国家生态安全、保障草原畜牧业健康发展所需最基本、最重要的草原划定为基本草原，实施更加严格的保护与管理，确保基本草原面积不减少、质量不降低、用途不改变。严格落实生态保护红线制度和国土空间用途管制制度。加大执法监督力度，建立健全草原联合执法机制、行政执法与刑事司法衔接机制，严厉打击、坚决遏制各类非法挤占草原生态空间、乱开滥垦草原等行为。建立健全草原执法责任追究制度，严格落实草原生态环境损害赔偿制度。加强矿藏开采、工程建设等征占用草原审核审批管理，强化源头管控和事中事后监管。依法依规规范规模化养殖场等设施建设占用草原行为。贯彻落实草原禁牧休牧、草畜平衡制度，依法查处超载过牧和禁牧休牧区违规放牧行为。（市林草局、市公安局、市司法局、市自然资源规划局、市生态环境局、市农业农村局等按照职责分工负责）

（五）加快推进草原生态修复。实施草原生态修复治理，加快退化草原植被和土壤恢复，有效提升草原生态功能和生产功能。在严重超载过牧地区和重要水源保护区，采取禁牧封育、免耕补播、松土施肥、鼠虫害防治等措施，促进草原植被恢复。在水土条件适宜地区，实施退化草原生态修复，支持建设人工草地和优质储备饲草基地，促进草原生态修复与草原畜牧业高质量发展有机融合。（市林草局、市自然资源规划局、市生态环境局、市农业农村局等按照职责分工负责）

（六）加强草原资源灾害防控。落实重大森林草原有害生物灾害防治地方政府负责制，将森林草原有害生物灾害纳入防灾减灾救灾体系。开展草原有害生物普查，科学确定有害生物名单，按照规定及时公布并加强监测、预警、检疫和除治。加强草原有害生物及外来入侵物种防治，有效治理红火蚁、草地贪夜蛾，防范沙漠蝗、黄脊竹蝗等入侵，不断提高绿色防治水平。进一步完善各级森林草原防灭火体制机制，加强草原火情监测预警和火灾防控。（市林草局、市科技局、市农业农村局、市应急局等按照职责分工负责）

（七）统筹推进林草生态治理。按照山水林田湖草沙系统治理要求，坚持以水定绿和林草灌有机结合，统筹推进森林、草原、湿地保护修复和石漠化治理，宜林则林、宜草则草、宜灌则灌。在森林区，适当保留林间和林缘草地，形成林地、草地镶嵌分布的复合生态系统。在草原区，对生态系统脆弱、生态区位重要的退化草原，坚持以自然修复为主，加强生态修复和保护管理。在林草交错地带，营造林草复合植被，避免过分强调集中连片和高密度造林。在草湿交错地带，注重原生境保护。对农村零星草地，采取乔灌草相结合方式恢复植被，推进村庄绿化，改善乡村环境，巩固生态治理成果。（市林草局、市农业农村局等按照职责分工负责）

（八）合理利用草原资源。严格以草定畜，加快转变传统草原畜牧业生产方式，优化资源配置，提高资源利用效率。半农半牧区要建立健全以多年生人工草地为主体、天然草原为补充的饲草供给体系，提高牧草产量和质量，减轻草原放牧压力，缓解草畜矛盾。农区要开展草田轮作等工作，大力发展人工饲草地，提高草供给能力，发展规模化、标准化养殖。发展现代草业，支持草产品加工业发展。（市农业农村局、市林草局等按照职责分工负责）

（九）完善草原承包经营制度。按照国家和省统一部署，完善草原确权登记颁证，着重解决草原承包地块四至不清、证地不符、交叉重叠等问题。加强草原承包经营管理，明确所有权、使用权，稳定承包权，放活经营权。规范草原经营权流转，提高草原合理经营利用水平。（市林草局、市自然资源规划局、市农业农村局等按照职责分工负责）

（十）推动草原地区绿色发展。科学推进草原资源多功能利用，加快发展绿色低碳产业，努力拓宽农牧民增收渠道。围绕打造“健康生活目的地牌”，充分发挥草原生态和文化功能，打造具有玉溪特色的草原旅游景区，推动草原旅游产业发展。（市林草局、市农业农村局、市文化和旅游局等按照职责分工负责）

三、保障措施

（一）强化组织领导。市人民政府对全市草原保护修复工作负总责，实行县（市、区）人民政府目标责任制。将草原保护修复列为全市林长制工作的重点任务，把草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等制度落实情况纳入各级政府年度目标考核，细化考核指标，压实各级责任。有关部门要根据职责分工，认真做好草原保护修复有关工作。各级林草主管部门要认真履职尽责，切实加强对草原保护修复工作的管理、服务和监督，及时研究解决重大问题。（市政府办公室、市林草局、市自然资源规划局、市农业农村局等按照职责分工负责）

（二）加强队伍建设。加强、稳定县级、乡镇级基层草原保护管理和技术推广队伍，提升监督管理和公共服务能力。加强草原保护修复培训，提升草原保护修复工作人员政策水平和工作能力。加大执法人员培训力度，提升执法监督能力。推进林草深度融合，加强森林草原管护员队伍建设管理，提升网格化管护能力。（市林草局、市公安局、市人力资源社会保障局等按照职责分工负责）

（三）强化资金保障。加大财政资金统筹力度，建立健全草原保护修复资金投入保障机制。健全和落实草原生态保护补偿机制。各级政府要把草原保护修复及有关基础设施建设纳入基本建设规划，加大投入力度，保障草原保护修复资金投入。（市财政局、市林草局、市发展改革委、市自然资源规划局、市生态环境局、市农业农村局等按照职责分工负责）

（四）强化科技推广。积极加大科技创新力度，开展草原保护修复重大科技推广。加强干热河谷草原修复治理、草品种选育、草原有害生物防治、林草融合等关键技术集成推广应用。（市林草局、市科技局等按照职责分工负责）

（五）引导全社会关心支持草原事业发展。深入开展草原普法宣传和科普活动，广泛宣传草原的重要生态、经济、社会和文化功能，不断增强全社会关心关爱草原和依法保护草原的意识。充分发挥种草护草在国土绿化中的重要作用，积极动员社会组织和群众参与草原保护修复。（市林草局、市科技局、市司法局等按照职责分工负责）