关于《玉溪市自然资源统一确权登记工作方案》的政策解读

近日，玉溪市人民政府印发《玉溪市自然资源统一确权登记工作方案》（玉政发〔2022〕6号，以下简称工作方案），现就方案有关情况和内容解读如下：

一、出台背景

为贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设决策部署，建立和实施自然资源统一确权登记制度，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，自然资源部在试点工作的基础上，制定了《自然资源统一确权登记暂行办法》，全国全面贯彻实施自然资源统一确权登记。目前，国家、省已试点实施完成一批重点领域的自然资源统一确权登记。其中，在2020年至2021年期间，省自然资源厅招标确定权籍调查作业单位后，由玉溪市自然资源和规划局具体牵头组织实施完成了抚仙湖、星云湖、杞麓湖自然资源统一确权登记。现按照《云南省人民政府关于印发云南省自然资源统一确权登记总体工作方案的通知》（云政发〔2020〕24号）要求，全省16个州市要启动开展市、县两级自然资源统一确权登记。为全面推进玉溪市自然资源统一确权登记工作，玉溪市结合实际，制定本工作方案。

二、重点内容

（一）总体要求

一是指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记考察云南重要讲话精神，认真落实省委、省政府关于自然资源统一确权登记工作的部署要求。二是坚持五个原则。即坚持资源公有、物权法定、统筹兼顾、以不动产登记为基础、发展和保护相统一。三是明确时限目标。自2022年起，2年内力争完成重点区域确权登记，之后逐步实现对玉溪市域内水流、森林、湿地、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源统一确权登记全覆盖，实现日常性的变更、更正、注销等常态化工作管理。

（二）实施主体和工作任务

实施主体是市、县两级人民政府，具体牵头实施的部门是各级自然资源规划部门、配合的部门是各级财政、水利、林草、生态环境、农业农村部门和抚仙湖管理局。

工作任务共三项：一是配合做好自然资源部和省自然资源厅直接开展的统一确权登记。二是组织实施市、县两级自然资源统一确权登记项目的确权登记。其中，市自然资源规划局牵头组织开展自然资源统一确权登记项目清单中由市人民政府代理行使所有权的自然资源的统一确权登记，向社会公开；各县（市、区）自然资源局牵头组织开展自然资源统一确权登记项目清单中除自然资源部、省自然资源厅、市自然资源规划局直接开展确权登记之外的本行政区域内的自然资源统一确权登记，向社会公开。三是推进自然资源确权登记信息化建设。

（三）工作内容

1．首先梳理自然资源统一确权登记项目，建立各级自然资源项目清单，并区分重点项目和非重点项目。

2．市、县两级根据自然资源清单，重点优先，以自然资源登记单元为单位，开展地籍调查与登记发证。其中，要调查的是三项内容。一是权属状况调查，即以不动产登记成果为基础，结合全民所有自然资源资产清单划定成果，确定自然资源登记单元的界线、界址，并查清登记单元内所有权、相关不动产权利及许可等信息。二是自然状况调查，即采用全国国土调查和自然资源专项调查成果，查清自然资源登记单元内部自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况。三是公共管制调查，即采用国土空间规划明确的用途管制范围、生态保护红线、特殊保护区范围线等管理管制成果，查清自然资源登记单元内相关公共管制要求。

（四）工作要求

一是加强组织领导。市级建立以市政府分管领导为组长，市自然资源规划局主要领导为副组长，市直有关单位分管领导为成员的自然资源统一确权登记工作领导小组，在市自然资源规划局设立领导小组办公室负责日常工作，各成员单位部门按照职能职责，加强协同联动，合力推进全市自然资源统一确权登记工作。二是加强技术经费保障。实施经费纳入本级财政预算，各级依规按程序采购社会技术力量，按照《自然资源确权登记操作指南（试行）》和《云南省自然资源统一确权登记实施细则（试行）》规范，开展自然资源统一确权地籍调查。三是健全完善工作机制。由各县（市、区）结合实际进一步细化落实举措，工作措施、项目清单等要及时报市自然资源规划局备案，建立工作督导通报制度。四是加强宣传监督。营造全社会积极参与、通力配合、全面支持的良好氛围。畅通公众监督渠道，及时回应社会关切，主动接受社会监督。

三、重要关键词诠释

（一）自然资源：自然界中对人类有用的一切物质和能量的总称。《辞海》对自然资源的定义是指天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。

（二）自然资源统一确权登记：指对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。

因此，自然资源统一确权登记权利是登记全民（国家）所有权，登记的范围是自然资源登记单元界线范围。登记的内容中依法明确登记单元范围内存在的集体、个人的权属及各种权利类型状况、多种自然资源类型情况和公共管制情况。

（三）自然资源类型：云南省内自然资源类型划分为水流、湿地、森林、草原、荒地、探明储量的矿产资源、其他七个类型。

（四）自然资源登记单元类型：云南省内自然资源登记单元类型共8大类8个二级类。具体是：1．自然保护地：细分为国家公园、自然保护区、自然公园、其他自然保护地等4个二级类一般包含有多种类型、多种所有权形式的自然资源。2．水流：细分为河流、湖泊、水库水面、冰川及永久积雪等4个二级类。可能会包括多种所有权形式，以国家所有为主。3．国务院确定的重点国有林区：可能包括多种类型的自然资源、或包含自然保护区、自然公园等自然保护地，全部森林资源均为中央政府直接行使所有权。4．湿地：以国家所有为主。5．森林：以国家所有为主。6．草原：以国家所有为主。7．荒地：以国家所有为主。8．探明储量的矿产资源：包括固体矿产的推断资源量、控制资源量、探明资源量和油气（含石油、天然气、页岩气、煤层气）的探明地质储量，矿产资源全部为国家所有。

玉溪市人民政府关于印发玉溪市

自然资源统一确权登记工作实施方案的

通知

玉政发〔2022〕6号

各县（市、区）人民政府，市直各委、办、局，各人民团体和企事业单位，中央、省驻玉单位：

现将《玉溪市自然资源统一确权登记工作实施方案》印发你们，请认真贯彻执行。

2022年4月12日

玉溪市自然资源统一确权登记工作

实施方案

为认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于生态文明建设的决策部署，全面推进玉溪市自然资源统一确权登记工作，根据《自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局关于印发〈自然资源统一确权登记暂行办法〉的通知》（自然资发〔2019〕116号）、《云南省人民政府关于印发云南省自然资源统一确权登记总体工作方案的通知》（云政发〔2020〕24号）等规定，结合玉溪市实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记考察云南重要讲话精神，认真落实省委、省政府关于自然资源统一确权登记工作的部署要求，坚持资源公有、物权法定、统筹兼顾、保护和开发相协调等原则，学习借鉴省级试点经验，全面铺开、分阶段推进玉溪市自然资源统一确权登记工作。加快自然资源确权登记法治化、常态化，理清自然资源保护与利用边界，助推建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。

（二）工作目标

以不动产登记为基础，充分利用国土调查和自然资源专项调查等成果，对玉溪市行政区域内除自然资源部、省自然资源厅直接开展确权登记之外的自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及江河湖泊、生态功能重要的湿地、草原、国有林区等具有完整生态功能的自然生态空间和全民所有单项自然资源开展统一确权登记。力争2年内完成重点区域确权登记，逐步实现全市水流、森林、湿地、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源统一确权登记全覆盖，实现登记变更、更正、注销等常态化工作管理。

清晰界定全市各类自然资源资产的产权主体，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源之间的边界，形成自然资源产权管理“一张图”，为建立国土空间规划体系并监督实施、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责提供基础支撑和产权保障。

（三）时间安排

1．配合省级试点阶段（2021年12月底前）。配合省自然资源厅等部门，开展完成作为省级试点的抚仙湖确权登记，并逐步开展星云湖、杞麓湖等高原湖泊的自然资源统一确权登记。

2．重点区域确权登记（2022年1月—2023年12月底前）。对玉溪市市、县两级自然资源清单范围的重点领域，在2年内分批实施完成自然资源统一确权登记。

3．非重点区域确权登记（2024年起）。启动玉溪市市、县两级自然资源清单范围的非重点区域自然资源统一确权登记。

二、工作任务

（一）配合做好自然资源部和省自然资源厅直接开展的统一确权登记

市自然资源规划局牵头，组织各县（市、区）人民政府和市生态环境局、市农业农村局、市水利局、市林草局、市抚仙湖管理局等单位，按照省自然资源厅的统一部署要求，配合做好玉溪市行政区域内由自然资源部、省自然资源厅直接开展的统一确权登记。

（二）开展由市、县（市、区）人民政府代理行使所有权的自然资源统一确权登记

对自然资源统一确权登记项目清单中由市人民政府代理行使所有权的自然资源，由市自然资源规划局牵头，组织各县（市、区）人民政府和市财政局、市生态环境局、市农业农村局、市水利局、市林草局、市抚仙湖管理局等单位，制定项目实施方案，开展确权登记工作，依据登记结果颁发自然资源所有权证书，并向社会公开。各县（市、区）人民政府要组织对自然资源统一确权登记项目清单中除自然资源部、省自然资源厅、市自然资源规划局直接开展确权登记之外的本行政区域自然资源制定项目实施方案，开展确权登记工作，依据登记结果颁发自然资源所有权证书，并向社会公开。

1．开展自然保护区、自然公园等各类自然保护地确权登记。组织划定登记单元界线，开展登记单元内各类自然资源的权籍调查，明确各类自然资源的自然状况和权属状况，并关联公共管制要求。自然保护地范围内的自然资源原则上不单独划分登记单元，可作为资源类型予以调查、记载。同一区域内存在管理或保护审批范围界线交叉或重叠时，以最大的管理或保护范围界线划定登记单元。

2．开展江河湖泊等水流自然资源确权登记。以河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定登记单元界线，对承载水资源的土地开展权籍调查，明确水流自然资源的自然状况和权属状况，并关联公共管制要求。国家批准的自然保护地登记单元内的水流自然资源不再单独划定登记单元；其他自然保护地登记单元内的水流自然资源，除水流源头外，应尽量保持主要河流的生态完整性，可单独划定水流登记单元。

3．开展森林、湿地、草原、荒地等自然资源确权登记。组织划定登记单元界线，开展权籍调查，明确森林、湿地、草原、荒地等自然资源的自然状况和权属状况，并关联公共管制要求。森林、湿地、草原、荒地等自然资源登记单元原则上应当以土地所有权为基础，按照土地所有权权属界线封闭的空间划分登记单元，多个独立不相连的土地所有权权属界线封闭的空间，应分别划定登记单元。

4．开展探明储量的矿产资源确权登记。依据矿产资源储量登记库，结合矿产资源利用现状调查数据库和国家出资探明矿产地清理结果等划定登记单元界线，调查反映各类矿产资源的探明储量状况，收集整理国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定和政策性文件。通过确权登记，明确矿产资源的数量、质量、范围、种类、面积等自然状况，所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体以及权利内容等权属状况，并关联勘查、采矿许可证号等有关信息和公共管制要求。自然保护地范围内的矿产资源不再单独划定登记单元，通过分层标注的方式记载探明储量矿产资源的范围、类型、储量等内容。

（三）推进自然资源确权登记信息化建设

按照国家、省有关工作要求，全市统一使用全国自然资源登记信息系统，按照规定标准做好各级自然资源统一确权登记工作。市、县（市、区）自然资源主管部门加强自然资源确权登记成果的信息化管理，建立本级自然资源确权登记信息数据库，实现自然资源登记信息的统一管理、实时共享，并实现与不动产登记信息、国土调查、专项调查信息的实时关联。不断加强自然资源与生态环境、农业农村、水利、林草等行业之间的信息共享，服务于自然资源的确权登记和有效监管。

三、工作内容

（一）梳理自然资源统一确权登记项目

根据国家、省自然资源项目清单公布情况，由市自然资源规划局牵头，组织各县（市、区）人民政府和市直有关单位，全面梳理玉溪市域内自然资源统一确权登记项目，形成市、县两级自然资源统一确权登记项目清单，由市自然资源统一确权登记工作领导小组办公室负责备案。

（二）以自然资源登记单元为单位，开展地籍调查与登记发证

1．权属状况调查。以不动产登记成果为基础，结合全民所有自然资源资产清单划定成果，确定自然资源登记单元的界线、界址，并查清登记单元内所有权、有关不动产权利及许可等信息。

2．自然状况调查。采用全国国土调查和自然资源专项调查成果，查清自然资源登记单元内自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况。

3．公共管制调查。采用国土空间规划明确的用途管制范围、生态保护红线、特殊保护区范围线等管理管制成果，查清自然资源登记单元内有关公共管制要求。

4．调查成果核查验收。按照职权职责对各级自然资源统一确权调查成果开展核查验收工作。国家和省级组织实施的自然资源统一确权调查成果由县级进行核查、市级进行审核；市级组织实施的由县级进行核查、市级负责验收；县级组织实施的由县级负责核查和验收。

5．开展自然资源统一登记。严格审核自然资源确权调查资料，对符合登记要求的予以公告和登记，并将自然资源确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，实现登记信息化。

四、登记管辖

按照分级和属地结合的方式明确登记管辖。

（一）市、县（市、区）自然资源主管部门对本行政区域内除自然资源部、省自然资源厅直接开展统一确权登记之外的各类自然保护地、水流、湿地、森林、草原、荒地、探明储量的矿产资源开展确权登记工作。

（二）为保持水流登记单元的完整性，除自然资源部负责登记的大江大河大湖和跨境河流、省自然资源厅负责登记的省域内跨州（市）的主要河流及省管河流外，市域内跨县（市、区）的主要河流及市管河流，由市自然资源规划局按市级登记范围办理。

（三）市域内跨县（市、区）的自然资源统一确权登记，由市不动产登记机构或指定县（市、区）不动产登记机构办理。

（四）完成自然资源部、省自然资源厅指定登记的有关工作。

五、工作要求

（一）加强组织领导。按照党中央、国务院和省委、省政府有关部署安排，市级建立以市政府分管领导为组长，市自然资源规划局主要领导为副组长，市直有关单位分管领导为成员的自然资源统一确权登记工作领导小组，领导小组办公室设在市自然资源规划局，各成员单位按照职能职责，加强协同联动，合力推进全市自然资源统一确权登记工作。市领导小组成员单位、各县（市、区）要确定1名工作联络员，于2022年4月15日前将联络员信息报送市领导小组办公室。

（二）加强技术经费保障。各级各部门要按照《自然资源部办公厅关于印发〈自然资源确权登记操作指南（试行）〉的通知》（自然资办发〔2020〕9号）等要求，依法依规采取社会技术力量采购等方式，专业化开展自然资源统一确权地籍调查，统一使用全国自然资源登记信息系统，确保数据质量和实时共享。各级清单项目的实施经费纳入本级财政预算，严格经费预算支出，有效保障工作推进和监管。

（三）健全完善工作机制。市领导小组统筹建立信息通报和督导推进工作机制，各县（市、区）要结合实际，进一步细化落实工作举措、项目清单等及时报市领导小组办公室备案，并于每季度最后一月的25日前向市领导小组办公室报送工作进度。市领导小组各成员单位负责开展各工作领域的督导工作，采取有力措施推动工作高效开展。市领导小组办公室对工作推进缓慢或督导不力的，视情况进行通报。

（四）加大宣传培训力度。各级各部门要积极采取各种方式，加大学习培训力度，着力提升自然资源登记专业人才队伍能力水平。要充分利用报纸、广播、电视、网络等各种渠道，全面、及时、准确开展宣传教育和舆论引导，畅通公众监督渠道，及时回应社会关切，营造全社会积极参与、高效配合、全面支持自然资源统一确权登记工作的良好氛围。