关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案的政策解读

政策文件:玉溪市人民政府办公室关于印发玉溪市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案的通知

为认真贯彻落实云南省人民政府办公室下发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案的通知》（云政办函〔2021〕5号)精神，玉溪市人民政府及时召集各相关部门认真研究，安排部署相关工作，结合玉溪实际，于2021年2月20日下发了《玉溪市人民政府办公室关于印发玉溪市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案的通知》（玉政办函〔2021〕7号)，现将主要内容解读如下：

一、出台背景

习近平总书记强调，解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。随着人口数量增长、消费结构不断升级和资源环境承载力趋紧，粮食产需仍将维持紧平衡态势。同时，受新冠肺炎疫情影响，近年来粮食等大宗农产品贸易链、供应链受到冲击，国际农产品市场供给不确定性增加。我省要坚决贯彻落实中央决策部署，坚持把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，采取有力措施防止耕地“非粮化”，将有限的耕地资源优先用于粮食生产，着力稳政策、稳面积、稳产量，确保市内粮食自给率不下降、种植面积不减少、产量不下降、产能有提升。国务院和云南省人民政府都相继出台了防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的工作方案，玉溪市人民政府拟定了玉溪市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案，在充分征求意见的基础上，印发了《玉溪市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》。

二、主要内容

《工作方案》分为四个部分，每个部分重点任务、工作举措都确定了责任单位。

一是指导思想。明确要坚持把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，坚持科学合理利用耕地资源，坚持巩固提升粮食综合生产能力，切实扛起保障粮食安全的政治责任。同时，确定耕地“非粮化”增量得到坚决遏制，耕地“非粮化”存量得到分类稳妥处置。

二是重点任务。明确重点抓好加强耕地保护，提升耕地质量，加强耕地管理，稳定粮食生产基础，深化全程扶持，建立粮食生产政策体系，健全监管机制，严格耕地“非粮化”行为。坚决防止耕地“非粮化”倾向。强调严格执行耕地保护政策，落实耕地保护目标和永久基本农田保护任务，强化国土空间规划管控和用途管制；严禁违规占用永久基本农田种树挖塘，定期开展永久基本农田种植情况动态监测，对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等，根据时间节点明确政策界限和范围，依法依规分类处置；有序引导工商资本下乡，强化对租赁农地的监督管理，对工商资本大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为，一经发现坚决予以纠正；坚持耕地利用优先序，永久基本农田重点用于稻谷等粮食生产，一般耕地主要用于粮油和蔬菜等农产品生产。“十四五”期间年粮食播种面积稳定在160万亩60万吨以上。

三是时间安排。全市防止耕地“非粮化”工作分三个阶段进行，第一阶段为动员部署、县市区人民政府细化制定工作方案、召开专题会议、业务培训；2021年2月底前完成。第二阶段为全面排查摸清现状、建立台账、完善政策措施、抓好整改落实；2021年3月15日前完成。第三阶段为规范常态化管理、强化耕地“非粮化”日常动态监管、坚决防止增量；2021年4月起。

四是有关要求及特点。《方案》在贯彻落实国家和省级文件精神的基础上，立足我市实际进行实化、细化，表现在四个方面：

一是明确了“十四五”粮食播种面积底线。“十四五”期间年粮食播种面积稳定160万亩产量60万吨以上。

二是强化加强组织领导。进一步明确发改、财政、自然资源规划、农业农村、水利等部门的职能职责，积极联动、紧密配合、凝聚工作合力，确保各项任务落实。　　

三是加大粮食生产功能区建设力度。提出到2025年全市高标准农田建设达到160万亩，覆盖所有粮食生产功能区。

四是将防止耕地“非粮化”作为粮食安全责任制考核重要内容。要求提高粮食种植面积、产量和高标准农田建设等指标权重，考核结果与相关支持政策和资金相衔接。

玉溪市人民政府办公室关于印发玉溪市

防止耕地“非粮化”稳定粮食生产

工作方案的通知

玉政办函〔2021〕7号

各县（市、区）人民政府，市直各委、办、局，各人民团体和企事业单位，中央、省驻玉单位：

《玉溪市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

                                2021年2月20日

玉溪市防止耕地“非粮化”稳定粮食生产

工作方案

为认真贯彻落实《云南省人民政府办公厅关于印发云南省防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案的通知》（云政办函〔2021〕5号）精神，防止耕地“非粮化”，切实稳定粮食生产，结合我市实际，制定本工作方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实习近平总书记关于保障粮食安全的重要指示批示精神，把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，作为农业供给侧结构性改革的前提，深入落实藏粮于地、藏粮于技战略，着力稳政策、稳面积、稳产量，进一步优化区域布局和生产结构，加大基础设施建设力度，加快推广先进适用技术，加强粮食生产支持政策体系建设。突出问题导向，坚持耕地管控、建设、激励多措并举，实施最严格的耕地保护制度，科学合理利用耕地资源，坚决防止耕地“非粮化”，正确处理发展粮食生产和发挥比较效益的关系，坚持耕地资源优先用于粮食生产，不断巩固提升我市粮食综合生产能力，提高粮食和重要农产品有效供给水平，共同维护好国家粮食安全。

二、重点任务

（一）加强耕地保护，提升耕地质量

1．全面加强耕地保护，提升耕地质量。坚持最严格的耕地保护制度，夯实政府在耕地保护中的主体责任，多措并举加大耕地保护工作力度，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线。加强国土规划管控和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，从严控制建设占用耕地特别是种植粮食耕地，完善耕地占补平衡责任落实机制，严格落实“占一补一、占优补优、先补后占”的占补平衡要求。严格永久基本农田保护，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度。〔牵头单位：市自然资源规划局，配合单位：市农业农村局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

（二）加强耕地管理，稳定粮食生产基础

2．明确耕地利用优先顺序。永久基本农田要重点用于发展粮食生产，各县（市、区）要积极引导农民和新型经营主体在永久基本农田上种植粮食作物，保障水稻、小麦、玉米三大谷物的种植面积。在一般耕地上，要引导农民和新型经营主体种植粮食和油料、糖料、蔬菜等农产品及饲草饲料。在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，在耕地上适度种植非食用农产品，对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。进一步调整优化粮食生产结构，大力推进晚秋粮食生产和冬季农业开发，扩大小杂粮、小杂豆、马铃薯、鲜食玉米等粮食作物面积，增加土地产出效益。〔牵头单位：市农业农村局，配合单位：市自然资源规划局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

3．稳定粮食种植面积。按照省农业农村厅下达的粮食生产指标，及时将粮食生产目标任务分解到各县（市、区），确保全市粮食种植面积稳定在160万亩以上，产量稳定在60万吨以上。各县（市、区）要根据重要农产品区域布局及分品种生产供给方案要求，制定粮食种植工作方案，明确粮食种植面积底线，稳定提高粮食自给率，确保种植面积不降低。积极引导农民和新型经营主体种植相应目标作物，提高复种指数；根据粮食生产特点调整种植茬口，积极推广一年两熟生产方式；有条件的地区发展晚稻两季口粮作物，力争稳产高产；种植非粮作物的要确保一季后能够恢复粮食生产。〔牵头单位：市农业农村局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

（三）深化全程扶持，建立粮食生产政策体系

4．加大基础设施建设。加大高标准农田建设力度，优先支持粮食生产区、永久基本农田及其他种粮耕地实施高标准农田建设项目，加强高标准农田提升改造。加大粮食生产区政策支持力度，相关农业资金向粮食生产区倾斜，优先支持粮食生产区内目标作物种植，加快把粮食生产区建成高标准粮田。加大水利设施建设力度，打通农田水利建设“最后一公里”。〔牵头单位：市农业农村局，配合单位：市发展改革委、市财政局、市水利局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

5．加快实施绿色增产技术。加强耕地提质改造和新增耕地培肥改良，综合釆取工程、生物、农艺等绿色增产技术措施，推进“三湖”耕地轮作休耕制度和“杞麓湖”耕地生产障碍修复利用试点，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复等，有效提高耕地产能。继续推进化肥、农药减量增效措施，在粮食作物主产区持续开展统防统治和测土配方施肥技术。加快农机农艺深度融合，积极开展粮食生产薄弱环节机械化技术试验示范，着力解决水稻机插、玉米籽粒机收等瓶颈问题，加快丘陵山区农田宜机化改造。〔牵头单位：市农业农村局，配合单位：市财政局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

6．扶持粮食适度规模经营和社会化服务。切实抓好新型经营主体粮食生产，扶持家庭农场、农民合作社、社会化服务组织等经营主体发展粮食适度规模经营。鼓励和支持农业生产社会化服务组织在粮食产区重点开展农业生产托管工作，有针对性地解决农民“种不了”地、“种不好”地的问题，提高种粮规模效益，加快农业生产现代化进程。落实耕地地力保护补贴政策，充分调动农民种粮积极性。〔牵头单位：市农业农村局，配合单位：市财政局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

7．强化科技增粮措施。加大粮食作物新品种研发力度，积极研发高产、优质、抗逆、适应性广、适宜机械化耕作的粮食新品种。进一步加强优良品种和先进适用生产技术推广，推进良种良法配套，推广精细播种、配方施肥、病虫害综合防治、杂交稻旱作等关键技术。加强粮食加工、储藏技术创新，提高粮食初加工和精深加工能力，延长粮食产业链。从粮食生产延伸到加工、仓储、销售等环节，形成产业体系，提高粮食经营效益。培育一批粮食生产龙头企业，实行分类指导、因企制宜，实现产业链由低端向高端的转化，改善粮食仓储物流设施水平。〔牵头单位：市农业农村局，配合单位：市发展改革委、市科技局、市财政局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

8．严格落实粮食安全责任制考核。坚决遏制住耕地“非粮化”增量，同时对存量问题摸清情况，从实际出发，分类稳妥处置，不搞“一刀切”。积极探索建立粮食产销对接机制，着力保护和调动各级政府重农抓粮、农民务农种粮的积极性，将防止耕地“非粮化”作为粮食安全行政首长责任制考核重要内容，提高粮食种植面积和产量。〔牵头单位：市发展改革委，配合单位：市农业农村局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

（四）健全监管机制，严控耕地“非粮化”行为

9．加强粮食生产功能区监管。组织开展粮食生产功能区划定情况“回头看”，对粮食种植面积大但划定面积少的进行补划，对耕地性质发生改变、不符合划定标准的予以剔除并及时补划。有粮食生产功能区的县级政府，对辖区内划定的粮食生产功能区落实管护责任，完善粮食生产功能区保护相关制度，明确管护职责、措施及标准要求等，不得擅自调整粮食生产功能区，不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施，不得违规将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区内超标准建设农田林网。〔牵头单位：市农业农村局，配合单位：市发展改革委、市自然资源规划局、市林草局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

10．严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。认真贯彻土地管理法、基本农田保护条例有关规定，落实耕地保护目标和永久基本农田保护任务。严格规范永久基本农田农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。坚决制止耕地“非粮化”行为，严格落实对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等的处罚措施。重大建设项目占用永久基本农田的，须严格按照“数量不减、质量不降、布局稳定”要求落实补划。〔牵头单位：市自然资源规划局，配合单位：市农业农村局、市林草局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

11．加强工商资本下乡“非粮化”行为监管。鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等。落实粮食产业化龙头企业在用电、用地等方面的优惠政策，打造一批具有核心竞争力的粮食产业化龙头企业，发挥示范带动作用。大力培育从事粮食专业化生产的农民合作社，在示范认定、项目建设等方面给予优先扶持。抓紧建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，制定准入和监管办法，强化租赁农地监测监管，对工商资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。〔牵头单位：市农业农村局，配合单位：市财政局、市商务局，落实单位：各县（市、区）人民政府〕

三、时间安排

（一）动员部署（2021年2月底前）。各县（市、区）人民政府细化制定工作方案，建立健全工作推进机制，明确具体要求，细化工作安排；市、县（市、区）两级分别组织召开专题会议，进行动员部署和业务培训。

（二）全面排查（2021年3月15日前）。采取县（市、区）和乡镇（街道）人民政府排查相结合的方式，全面摸清辖区内耕地“非粮化”现状，建立工作台账，完善相关政策措施，抓好整改落实，各县（市、区）人民政府要将排查整改方案及贯彻落实情况于3月20日前报送市农业农村局，并抄送市自然资源规划局。市级将组成工作推进督导组，适时进行抽查、督查。

（三）常态管理（2021年4月起）。各县（市、区）、乡镇（街道）要按照制定的整改方案，将未整改到位的问题纳入常态化管理，分类施策，有序化解存量，强化耕地“非粮化”日常动态监管，坚决防止增量。

四、有关要求

（一）加强组织领导。市发展改革委、市财政局、市自然资源规划局、市农业农村局、市水利局等部门按照部门职责，切实做好相关工作。各县（市、区）人民政府对辖区防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作负总责，严格落实属地责任，抓紧组织制定本县（市、区）工作方案，明确部门分工，压实工作职责，建立健全工作机制，完善相关政策措施，开展各项工作。市、县（市、区）各有关部门要紧密配合，积极联动，凝聚工作合力，确保各项任务落实。

（二）实行动态监测监管。市自然资源规划局、市农业农村局要会同各县（市、区）建立耕地“非粮化”情况通报机制，对我市耕地种粮情况进行动态监测评价，发现问题及时整改，重大情况及时报告。定期对粮食生产功能区内目标作物种植情况进行监测评价，实行信息化、精细化管理，及时更新电子地图和数据库。

（三）强化责任制考核。市粮食安全行政首长责任制工作领导小组应将防止耕地“非粮化”作为粮食安全行政首长责任制考核的重要内容，修订考核指标权重，确保粮食种植面积不减。

（四）强化宣传引导。搞好防止耕地“非粮化”稳定粮食生产宣传，进一步营造保护耕地、发展粮食生产的良好氛围。加强典型宣传推介，推广先进经验做法，引导种粮主体和农户积极发展粮食生产。