云南省玉溪市人民政府

行政复议决定书

云玉政行复决字〔2023〕第19号

申请人：某公司；

被申请人：玉溪市生态环境局易门分局；

住所地：玉溪市易门县龙泉街道兴隆巷2号；

法定代表人：杨世余，局长；

申请人不服被申请人2023年7月3日作出的《玉溪市生态环境局易门分局关于某公司申请新增10蒸吨生物质锅炉的复函》（易环函〔2023〕30号，以下简称“《复函》”），于2023年8月7日向本机关提交行政复议申请，本机关收悉并经审查后依法予以受理，受理时间为2023年8月7日，现复议完毕。

申请人请求：依法撤销被申请人作出的《复函》，批准申请人新建10蒸吨生物质锅炉申请。

申请人称：

一、被申请人对申请人拟新增10蒸吨生物质锅炉的申请不予批准的适用依据错误。被申请人在《复函》中引用的文件不适用于申请人拟新增10蒸吨生物质锅炉申请，不能作为该申请是否应得到批准的依据。

（一）被申请人引用的生态环境部回复黑龙江省生态环境厅文件（环办环评函〔2021〕264号）中将“生物质燃料确认为高污染燃料，应加强环境准入管理”的内容，并不适用于申请人的申请。文件中提到的《高污染燃料目录》（环境保护部办公厅2017年3月28日印发）第III类第三项高污染物是指：非专用锅炉或未配置高效除尘设施的专用锅炉燃用的生物质成型燃料，按该规定，只有非专用锅炉，或者未配置高效除尘设施的专用锅炉燃用的生物质成型燃料才能定义为高污染燃料，并非是将所有生物质成型燃料定义为高污染燃料。申请人拟新建的10蒸吨生物质锅炉，为专用锅炉。

（二）被申请人引用《玉溪市环境保护局关于生物质成型燃料有关事宜的通知》（玉市环〔2015〕69号），对生物质为燃料的项目不再审批，属于片面机械理解该通知，对文件解读错误。首先，通知中提到的“生物质成型燃料锅炉参照燃煤锅炉管理”是指生物质成型燃料锅炉污染物排放标准参照燃煤锅炉排放控制要求执行管理；其次，文件明确的是“原则上不再审批以煤（油）为燃料的项目”，并非“生物质为燃料的项目”。生物质锅炉与燃煤锅炉存在本质不同，对其管理不可能相同，行政机关设立行政许可应当依照法定的权限、范围、条件和程序，不得随意扩大规范性文件的解释和适用范围。

（三）被申请人复函中依据的国家六部委《关于印发燃煤锅炉节能环保提升工程实施方案的通知》、《云南省大气污染防治行动实施方案》、《云南省人民政府关于印发云南省打赢蓝天保卫战三年行动实施方案的通知》（云政发〔2018〕44号）、《玉溪市人民政府关于印发玉溪市打赢蓝天保卫战三年行动实施方案的通知》（玉政办〔2018〕113号）等文件涉及的内容均为不允许新建35蒸吨、10 蒸吨及以下的燃煤锅炉，没有任何文件中规定不能新建35蒸吨、10蒸吨的生物质锅炉。被申请人作出的对申请人新建10蒸吨生物质锅炉不予批准的行政许可没有任何法律依据。

（四）被申请人依据《玉溪市生态环境局关于云南易门产业园区总体规划（修编）（2021-2023）环境影响报告书审查意见的函》（玉市环函〔2022〕32号）对申请人申请新建10蒸吨生物质锅炉不予批准没有事实与法律依据。申请人所处区域易门工业园区的空气环境质量管理标准为《环境空气质量标准》（GB3095-2012）中确定的二级标准，申请人拟建的生物质锅炉污染物排放量符合易门工业园区环境空气排放标准。

二、被申请人将生物质燃料认定为高污染燃料，对申请人提出新建新增10蒸吨生物质锅炉的申请不予批准系事实认定错误。

（一）生物质燃料并非高污染燃料，我国生态环境部与国家能源局联合发布的《关于开展生物质成型燃料锅炉供热示范项目建设的通知》（国能新能〔2014〕295号）和《关于加强生物质成型燃料锅炉供热示范项目建设管理工作有关要求的通知》（国能新能〔2014〕520号），文件中明确指出：生物质成型燃料锅炉供热是绿色低碳环保经济的分布式可再生能源，是替代化石能源供热，防治大气污染的重要措施，也可以构建城镇可再生能源体系，文件对生物质成型燃料和锅炉等内容做出了明确规定。

（二）对于生物质成型燃料，国家并未禁止或限制使用，相反，在规范的燃用方式下，国家是鼓励发展的。国家发展改革委2022年5月10日对外公布的《“十四五”生物经济发展规划》中明确指出：推动生物能源与生物环保产业发展，积极开发生物能源。有序发展生物质发电，推动向热电联产转型升级。开展新型生物质能技术研发与培育，推动生物燃料与生物化工融合发展，建立生物质燃烧掺混标准。支持有条件的县域开展生物质能清洁供暖替代燃煤，稳步发展城镇生活垃圾焚烧热电联产，推进沼气、生物质成型燃料等其他生物质能清洁取暖。《云南省大气污染防治行动实施方案》的二（四）“加快清洁能源替代利用”中明确强调“积极开发以生物柴油、生物质固体成型燃料为主的生物质能…”。说明生物质燃料为清洁能源。

三、申请人拟新建的10蒸吨生物质锅炉污染物排放限制符合国家标准要求，符合国家产业政策导向，被申请人应予以批准建造。

申请人拟新建的10蒸吨生物质锅炉属于国家鼓励使用的新型燃料锅炉类型，锅炉的大气污染物排放量符合《中华人民共和国锅炉大气污染物排放国家标准(GB 13271-2014)》（云南省对锅炉大气污染物排放标准没有单独规定，参照国家标准执行）。申请人拟建的生物质锅炉的大气污染物排放标准符合国家标准，并且锅炉生产厂家承诺实际使用中会低于此标准。

四、在已有同类行政许可得到批准的前提下，被申请人应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则给予申请人同样的行政许可。

（一）根据查阅玉溪市政府公示文件，玉溪市高新区管辖范围内，已有两家公司被批准安装生物质锅炉。

根据《中华人民共和国行政许可法》第五条的规定，申请人有取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任何人，做出有差别对待的行政许可。

（二）被申请人工作人员关于“具备天然气供应地区不再新建每小时10蒸吨以下生物质锅炉”的回复没有事实和法律依据。《玉溪市环境保所局关于生物质成型燃料有关事宜的通知》（玉市环〔2015〕69号）中不仅没有禁止使用生物质燃料，也没有禁止具备天然气供应地区不再新建每小时10蒸吨以下生物质锅炉的规定。该文件规定的是：“具备天然气供应地区不再新建每小时10蒸吨以下燃煤锅炉，天然气干、支线可以覆盖的地区原则上不再新建、改建、扩建项目。”禁止的是燃煤锅炉，且是原则上，并无禁止新建生物质锅炉的规定。

综上所述，被申请人作出不批准申请人新建10蒸吨生物质锅炉的《复函》，无法律法规、地方性法规的规定，适用依据错误，认定事实错误，且违背上级文件精神，与国家产业政策导向相悖，应予以撤销。申请人拟新建的10蒸吨生物质锅炉的污染物排放量符合申请人所处区域环境空气排放标准，符合锅炉污染物排放的国家标准。生物质锅炉作为国家正在推广使用的新型清洁能源锅炉，无论从遵循经济和社会发展规律，适当降低企业的生产成本考虑，还是为了促进经济、社会和生态环境协调发展，为当地的经济发展作出贡献，被申请人均应当批准申请人的建造申请。

被申请人称：

一、《复函》认定事实清楚

（一）按照《中华人民共和国大气污染防治法》第三十二条：“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，调整能源结构，推广清洁能源的生产和使用；优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放”和上级有关文件要求，易门县印发实施《易门县2020年燃煤锅炉和一段式煤气发生炉淘汰工作方案》（易政办通〔2020〕2号）文件，对涉及国家明令淘汰和禁止新建锅炉的固定资产投资项目，相关部门不予审批、核准和备案、不予通过环境影响评价，对涉及新建燃煤锅炉（35蒸吨以下）的固定资产投资项目，不接受安装告知、不安排监督检验、不发放特种设备使用登记证。申请人已于2020年淘汰了4蒸吨卧式燃煤蒸汽锅炉并实现了“煤改气”。《复函》认定事实清楚。

（二）《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条规定：“……高污染燃料的目录由国务院生态环境主管部门确定。”《高污染燃料目录》（国环规大气〔2017〕2号）载明“非专用锅炉或未配置高效除尘设施的专用锅炉燃用的生物质成型燃料”属于“高污染燃料”；生态环境部《关于国家生物质锅炉等项目环评类别判定事宜的复函》（环办环评函〔2021〕264号）明确生物质“成型”燃料属于“高污染燃料”。“生物质燃料”属于“高污染燃料”无可争议。《复函》认定事实清楚。

二、《复函》适用依据准确

（一）《高污染燃料目录》及生态环境部《关于国家生物质锅炉等项目环评类别判定事宜的复函》（环办环评函〔2021〕264号）已经明确生物质成型燃料属于高污染燃料，考虑到生物质非成型燃料的污染程度一般高于成型燃料，应同样加强环境准入管理。申请人仅凭一纸《关于新增10蒸吨生物质锅炉报告》，答复人不予批准，并无不当。

（二）《玉溪市环境保护局关于生物质成型燃料有关事宜的通知》（玉市环〔2015〕69号）现行有效，该通知明确：“使用生物质成型燃料的锅炉必须是专用锅炉，生物质成型燃料锅炉参照燃煤锅炉管理；生物质成型燃料锅炉的使用范围必须符合国家六部委《关于印发燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案的通知》、《云南省大气污染防治行动实施方案》和生态环境部相关要求，市政府所在地城市建成区内原则上不再新建、改建、扩建燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下燃煤锅炉；其他具备天然气供应和使用条件的地区，不再新建每小时10蒸吨以下燃煤锅炉；天然气干、支线可以覆盖的地区原则上不再审批以煤（油）作为燃料的新建、改建、扩建项目；生物质成型燃料锅炉与燃煤锅炉结构上具有很大的相似性，必须严格监管。”被申请人综合统筹、严格落实上级有关文件要求，不存在随意扩大规范文件的解释和适用范围的情况，更没有对文件解读错误。

（三）《关于印发燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案的通知》（发改环资〔2014〕2451号）明确要求：“按照全面整治小型燃煤锅炉的要求，地级及以上城市建成区禁止新建20吨/时以下的燃煤锅炉，其他地区原则上不得新建10吨/时及以下的燃煤锅炉。”《云南省人民政府关于印发云南省打赢蓝天保卫战三年行动实施方案的通知》（云政发〔2018〕44号）规定：“加大燃煤小锅炉淘汰力度，县级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下燃煤锅炉及茶水炉、经营性炉灶、储粮烘干设备等燃煤设施，原则上不再新建每小时35蒸吨以下的燃煤锅炉，其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉。”《玉溪市人民政府关于印发玉溪市打赢蓝天保卫战三年行动实施方案的通知》（玉政办通〔2018〕113号）同样规定“加大燃煤小锅炉淘汰力度，县级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下燃煤锅炉及茶水炉、经营性炉灶、储粮烘干设备等燃煤设施，原则上不再新建每小时35蒸吨以下的燃煤锅炉，其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉。《易门县人民政府关于印发易门县打赢蓝天保卫战三年行动实施方案的通知》（易政办通〔2019〕1号）也规定：“2020年底前完成淘汰每小时10蒸吨及以下燃煤锅炉，原则上不再新建每小时35蒸吨以下的燃煤锅炉”。根据上述文件规定和“生物质成型燃料锅炉参照燃煤锅炉管理”的要求，申请人新增10蒸吨生物质锅炉”的申请不符合上述文件要求，被申请人不予批准，并无不当。

（四）易门产业园区六街片区属于环境空气二类区，评价区域空气执行《环境空气质量标准》（GB3095-2012）及2018年修改单二级标准限值要求，此标准系环境质量标准，而非申请人所称的：“拟建的生物质锅炉污染物排放量符合易门工业园区环境空气排放标准”。标准中污染物排放量是指总量控制要求，排放标准是指排放浓度控制要求，不是同一个标准体系，更不是同一个概念。申请人“申请新增10蒸吨生物质锅炉”项目位于云南易门产业园区六街片区，该片区地处六街河谷地带，并与环境敏感区——易门县翠柏自然保护区紧邻，无大气污染物衰减缓冲空间。根据《玉溪市生态环境局关于云南易门产业园区总体规划（修编）（2021-2035）环境影响报告书审查意见的函》（玉市环函〔2022〕32号）明确：“园区所在易门县静风频率高，风速低，地形复杂，大气扩散条件差，对规划产业废气污染控制水平有较高要求，对所在区域环境空气质量的改善与保护形成重大压力，……空气环境容量不足，环保基础设施建设滞后。《规划》实施过程中应重点关注、解决好以上问题，强化各项环境保护对策与措施的落实，有效预防或减缓《规划》实施可能带来的不良环境影响” 以及“强化污染物排放总量管控。落实园区污染减排措施和要求，采取有效措施减少……颗粒物和挥发性有机物等特征污染物的排放量。严格执行园区大气污染物总量管控要求，合理确定产业规模、布局、建设时序；入园企业采用先进的生产工艺路线、装备、清洁能源与原料，从源头上控制污染物的产生，在技术经济可行的条件下，应采用先进高效的污染防治措施，重点做好外排废气中颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等污染物的减排工作，结合区域大气污染防治要求，加快能源结构升级改造和使用清洁能源，促进区域大气环境质量改善”。被申请人从促进六街片区大气环境质量改善角度出发，再加之云南易门产业园区六街片区空气环境容量受限，控制使用燃煤、生物质等高污染燃料，并无不当。

（五）《建设项目环境保护管理条例》第十一条“建设项目有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：（一）建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划；（二）所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准，且建设项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求；（三）建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准，或者未采取必要措施预防和控制生态破坏……”。对标上述各项规定和申请人所提供情况的实际，被申请人不予批准，并无不当。

三、被申请人遵循公开、公平、公正、非歧视的原则，并不存在歧视申请人的情况

（一）大气环境保护事关人民群众根本利益，事关高质量发展。围绕国家、省、市打赢蓝天保卫战的总目标，加快能源结构调整，强化节能减排，确保易门县大气主要污染物排放总量持续减少，环境空气质量进一步改善，早在2020年易门县就已制定印发实施《易门县2020年燃煤锅炉和一段式煤气发生炉淘汰工作方案》（易政办通〔2020〕2号），在易门产业园区及周边企事业单位中排查、淘汰整治10蒸吨及其以下燃煤锅炉17台（含被答复人1台，且均在2015年以前建成）。自2015年以来，被申请人没有再审批过10蒸吨及其以下燃煤锅炉和10蒸吨及其以下生物质锅炉。被申请人遵循公开、公平、公正、非歧视的原则、一视同仁，不存在歧视申请人的情况。

（二）被申请人考虑到尽可能降低申请人的时间成本、资金成本等因素，在申请人项目还未经发改部门备案之前，应申请人申请，第一时间向玉溪市生态环境局高新分局致函咨询与申请人相似的云南××新能源科技有限公司燃生物质锅炉供应蒸汽建设项目审批有关问题。被申请人按照国家、省、市、县有关燃料蒸汽锅炉政策规定和高新分局复函内容等实际情况，第一时间告知申请人，体现了“管理和服务”相结合的原则，不存在歧视申请人的情况。

综上，被申请人对申请人“申请新增10蒸吨生物质锅炉报告”不予批准，严格遵照和执行法规政策、标准要求，认定事实清楚、适用依据准确，依法应予以维持。

经审理查明：

一、2023年6月27日，申请人向被申请人制作了《关于新增10蒸吨生物质锅炉报告》。报告主要内容是：申请人产能扩大，需新增10蒸吨生物质锅炉，并认为生物质锅炉成本低（燃气锅炉0.5倍），排放可达到燃气锅炉排放标准，达到环保要求，请求被申请人批准同意其新增10蒸吨生物质锅炉报告。

二、2023年7月3日，被申请人对《关于新增10蒸吨生物质锅炉报告》向申请人制作了《复函》。复函的主要内容是：被申请人认为生物质成型燃料属于高污染燃料，生物质非成型燃料污染程度高于生物质成型燃料，均需要加强环境准入管理，并依据《关于印发燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案的通知》（发改环资〔2014〕2451号）、《玉溪市环境保护局关于生物质成型燃料有关事宜的通知》（玉市环〔2015〕69号）、省和市《打赢蓝天保卫战三年行动实施方案》等文件以及易门县工业园区环评的“使用生物质成型燃料的锅炉必须是专用锅炉，生物质成型燃料锅炉参照燃煤锅炉管理；具备天然气供应和使用条件的地区，不再新建每小时10蒸吨以下燃煤锅炉；其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉”相关要求，对申请人新增10蒸吨生物质锅炉报告不予批准。

上述事实有以下证据证明：1.某公司《关于新增10蒸吨生物质锅炉报告》；2.《玉溪市生态环境局易门分局关于某公司申请新增10蒸吨生物质锅炉的复函》（易环函〔2023〕30号）等。

本机关认为：

被申请人自机构改革后，其作为玉溪市生态环境局派出机构就不再具有行政许可（审批）主体资格，其不能再单独以自己的名义对申请人作出不予许可（审批）的行为。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：撤销《玉溪市生态环境局易门分局关于某公司申请新增10蒸吨生物质锅炉的复函》（易环函〔2023〕30号）。

如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

                                                         2023年9月21日