为推动《云南省缓解基层财政困难三年行动计划》（以下简称《行动计划》）有力落实，充分发挥政策实效，现结合玉溪实际制定本实施方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，健全基层财政治理体系，优化基层财政治理方式，以规范管理为基础，以财源培植为重点，以县域经济高质量发展为引领，更加注重财政可持续，逐步缓解基层财政困难，提高基层财政保障能力。

（一）总体目标

到2023年，统筹做好发展与安全、稳增长和防风险、减税降费和财政可持续、短期经济社会稳定与长期内生增长动力、民生福利改善与高质量跨越发展“五个平衡”，实现玉溪市县级财政收入规模明显提升，收入质量不断提高，财政管理更加规范高效，保障能力显著增强，基层财政困难局面得到有效缓解。

（二）具体目标

1.一般公共预算收入规模稳定增长，收入质量明显提升。到2023年，全市县级一般公共预算收入较2020年年平均增幅达到6%以上，收入规模上5亿元台阶的县（市、区）达到9个；上10亿元台阶的县（市、区）达到3个以上；上30亿元台阶的县（市、区）达到1个，即红塔区。全市县级税收收入占一般公共预算收入的比重较2020年提高2个百分点以上。

2.财政保障能力明显增强。县级一般公共预算支出较2020年年均增幅达3%以上，支出规模迈上新台阶，全市各县（市、区）一般公共预算支出规模均达到20亿元以上，红塔区、新平县达到30亿元以上，红塔区达到40亿元以上。县级一般公共预算财政收支差率（一般公共预算收支差额/一般公共预算收入×100%）明显降低，财政自给率显著提高。县级“三保”保障倍数稳步提高，“三保”责任有效落实。地区间人均一般公共预算支出差异进一步缩小。

3.县级债务率和风险等级控制在合理范围。坚决遏制隐性债务增量，有效化解隐性债务存量，全市县级债务率和风险等级控制在合理范围。

4.财政管理更加规范。各县（市、区）财政往来款只减不增，各县（市、区）财政暂付款项累计金额占同级一般公共预算支出的比重控制在5%以内；绩效管理结果应用进一步强化，绩效管理结果与完善政策、调整预算安排和改进管理有效衔接。

二、重点任务

（一）实施基层财政科学决策行动，优化基层治理体系和治理方式

1.完善县级行政决策机制。按照省财政厅统一部署，在2022年启动财政承受能力和财政风险评估工作，完善县级行政决策机制，各县（市、区）根据财政承受能力评估结果制定支出政策和招商引资政策；重大行政决策需严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，并适时开展政策评估，对当前出台的支出政策进行全面清理，取消一批与当前发展方向不符、绩效不高、资金使用效果不明显的项目支出，全面审查清理现行招商引资优惠政策，对超出财政承受能力的予以调整或废除；县级政府在执行中，除重大灾害等不可控因素外，新增财政支出需提供明确的资金来源，并报同级人大批准，报上级财政备案，“三保”中、高风险县（区）在消除风险前不得出台新增支出政策。

2.强化县级以上政府及部门财政管理。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应承担部分外，各级党委、政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、督查检查、审计监督、考核评价等名目变相配套的政策。认真贯彻落实《国家基本公共服务标准（2021年版）》《云南省基本公共服务实施标准（2021年版）》，《玉溪市基本公共服务实施标准（2021年版）》。按照精简高效原则，研究出台加强和规范编外人员管理的指导意见，控制经费支出。持续推进重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项清理工作。

（二）实施基层财政保障激励行动，建立保障与激励并重的财政体制

3.实施更加下沉的收入划分体制。以2020年为基期年，2021－2025年，省级分享的企业所得税、个人所得税、耕地占用税、卷烟企业城市维护建设税等4项税收收入增量部分，按照玉溪市现行的市对县财政体制税收收入的归属进行留用。加快研究出台市对县收入划分方案，进一步增加县级财政收入。

4.积极争取省级高质量发展转移支付奖补资金。省级高质量发展成效奖励按全省高质量综合绩效评价考核前5名、6－10名的州（市），以及前40名、41－90名的县（市、区）分档奖励。市直各部门和各县（市、区）要对照省级高质量考核指标体系，逐项进行分析，有针对性地制定实施办法、增收方案和任务清单，围绕考评指标要求，发挥优势，补齐短板，压紧压实各有关部门责任，力争市级进入全省州（市）前5名，每年3－4个县（市、区）进入县（市、区）前40名，其余县（区）进入前90名。

5.推进更加清晰的财政事权和支出责任划分改革。加快出台相关专项领域财政事权和支出责任划分改革方案，减少并规范市与各县（市、区）共同财政事权。综合考虑划分原则、财力状况，合理确定与县级的财政事权和支出责任划分，全面完成主要领域财政事权和支出责任划分改革。建立跟踪落实机制和专项领域改革评估机制，相关主管部门要对已出台的专项领域财政事权和支出责任划分改革方案适时进行评估，及时调整完善，加快形成科学清晰的划分框架。

（三）实施拓宽财政收入来源行动，完善财源培植和工业强市政策

6.加强财源建设，争取省级财源培植奖补。全市各部门、各县（市、区）要加强产业培植力度和财源建设力度，以县域经济高质量发展为引领，努力提升县级财政收入。要强化税收基础，加强税收征管，加快建设综合治税平台，努力提高税收收入占一般公共预算收入比重，争取全部县（市、区）税收占比达到70%以上，并且有5个以上县（市、区）达到占比比上年增长。发展改革、工业和信息化等部门进一步加大工作和调度力度，确保完成年初确定的GDP、固定资产投资等目标。积极争取省级财源培植奖补资金。

7.积极争取县域经济发展分类考核奖补。各县（市、区）要对照年初经济发展目标，加强调度，补齐短板，加快县域经济发展，积极争取省级对县域跨越发展先进县和进位县的奖补资金。同时，省级给予年度县域经济10强县60万元一次性奖补，参照省级奖补市级财政对应给予财力补助。

8.规范和创新产业扶持政策。研究产业基金组成模式，通过市、县两级共同注资的方式组建全市产业基金，积极争取省级产业基金配套3亿元，并通过市场跟投等方式放大做强产业基金。重点围绕玉溪市十个产业链专班储备项目，积极争取省级产业基金支持，同时围绕省委省政府确定重点培育和支持的产业领域，再筛选和储备一批产业项目，以项目为依托争取省级产业资金支持。2022－2025年，市级统筹资金每年投入产业基金不低于3亿元。

9.强化财政金融协调联动。鼓励创新担保贷款模式，对信用评价高的借款人和小微企业，探索实施免担保政策，不断降低担保、反担保门槛。进一步发挥区块链互联网金融服务平台作用，将其打造为服务小微企业，帮助实体经济破解融资难问题的示范项目。

（四）实施乡村振兴支持行动，汇聚财政力量推进乡村振兴

10.扩大乡村振兴投入。稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，支持高标准农田建设等乡村振兴重点任务，市级每年统筹安排不低于2亿元资金用于乡村振兴。积极争取上级乡村振兴资金，加快资金支出进度；落实好调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴政策，2021－2023年土地出让收入用于农业农村占比分别达6%、7%、8%以上，由市级财政统筹资金用于乡村振兴。积极争取地方政府专项债券支持乡村振兴公益性项目。持续深化推进县乡财政体制，进一步激发乡镇发展经济、理财治税的内生动力，支持乡村振兴。

（五）实施增强基层“三保”能力行动，建立“三保”长效保障机制

11.不断增强“三保”能力。建立财力性转移支付稳定增长机制，实行“三保”预算、执行与转移支付挂钩机制。加强分级分类管理，坚持“三保”支出的优先顺序，在“三保”支出未落实前，除应急救灾、疫情防控等特殊事项外，不得支出其他事项；以省级出台的缓解基层财政困难三年行动计划为抓手，培植新兴财源，增强县级财政发展内生动力，实现县级财政的持续健康增长，从根本上缓解县级财政运行困难；严格履行共同财政事权各级财政支出责任，确保基本民生及时足额保障。进一步压实县级“三保”主体责任，确保“三保”落实到位，努力将中、高风险县变为低风险县。

12.不断完善“三保”常态化制度体系。严格按照《玉溪市县级“三保”管理方案》，实行县级“三保”分级分类管理，严格对县级“三保”预算进行审核，并加强对县级财政部门监督指导，特别是强化对中、高风险县的动态监测。制定出台《玉溪市县级“三保”紧急救助管理办法》，按照“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”的原则，压实县级“三保”主体责任，市级每年安排不低于5000万元“三保”临时救助基金，用于救助县级“三保”和防范县级财政风险，将县级“三保”责任落实情况纳入市对县级党委、政府的综合目标考核。实施“三保”库款监测控制，逐步将“三保”支出纳入库款最低限额控制，当月“三保”未足额拨付前，原则上不得发生其他支出；同时，实行工资专项调度等机制，资金调度实行资金分批、精准、少量调度，县（市、区）政府对资金调度后的支出作出承诺，确保县级“三保”平稳运行。

（六）实施提升基层财政效能维护财政安全行动，提高基层财政治理水平

13.持续树牢科学理财理念。全面落实党中央、国务院和省委、省政府，市委、市政府关于过“紧日子”的要求，坚持厉行节约编预算，全面压减一般性支出，最大限度统筹财政资金支持疫情防控和经济社会发展。持续推进县乡财政管理体制改革，为激发乡镇增产增收积极性，通过县乡财政体制改革，进一步挖掘乡镇发展潜力，减轻县级财政运行压力。健全完善市县两级政府间收入划分机制，按照保障市、县既得利益不变的原则，进一步理顺市与县级财政分配关系，研究出台市对县财政体制改革和收入划分方案，实现责、权、利相统一的市与县利益共同体，调优、调强县级税收结构，切实缓解基层财政困难。持续深入推进零基预算改革，在预算安排中不考虑往年因素，着重保障重点支出、民生支出。对全市的编外聘用人员进行全面清理，2022年编外聘用人员规模要在2021年基础上压缩比例不低于5%，到2024年规模要在2021年基础上压缩比例不低于10%，经费支出总量只减不增。

（七）严肃财经纪律，加强预算管理，强化各级财政预算约束 

14.严肃财经纪律，强化预算约束力。严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。夯实预算管理基础，改进政府预算编制，加强跨年度预算平衡，强化部门和单位预算管理，完善政府财务报告体系，提高预算编制规范化、科学化、标准化水平。强化往来款项管理，制定一款一策、科学合理的消化方案，多思路、多方式，合规、合法的逐月推进往来款清理消化工作，确保在2022年末将暂付款余额控制在一般公共预算支出的10%以内，2023年末控制在5%以内。完善财政资金直达机制，研究出台《玉溪市直达资金管理暂行办法》，从资金分配下达、支出、监控系统录入、库款保障方面规范直达资金预算支出管理。加强国库集中支付管理，以国库单一账户体系制度为基础，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

15.持续加强财政运行风险防控。积极化解存量债务，严明财经纪律，严格依法举债，政府债务只能在限额内通过发行地方政府债券方式规范举借。存量隐性债务化解按照“谁主管、谁负责，谁举借、谁偿还”的原则，严控增量，积极化解存量。积极争取专项债券，按照中央、省确定的专项债券重点支持领域，紧扣市委、市政府“十四五”规划的中心工作和重点项目，储备优质项目，做实项目前期。做好隐性债务化解，指导好债务单位做好债务化解工作，克服困难千方百计完成年度化债任务。市、县财政统筹资金建立风险应急资金并纳入预算，在发生偿付风险时用于化解风险。

三、保障措施

（一）加强组织领导。市级有关部门和各县（市、区）政府要按照本方案要求，制定细化工作方案、责任清单，健全责任体系。县（市、区）政府主要领导作为本行政区域第一责任人，要把缓解基层财政困难放在重要位置，切实加强组织领导，确保各项工作有力有序完成。市财政局要加强统筹协调，定期调度，推动落实。

（二）加强协调联动。市级相关部门要加大政策、项目及资金等要素保障支持力度，为基层高质量发展、缓解财政困难创造条件。财政部门要切实履行牵头责任，完善财税体制，加强预算管理，加大对下支持力度，提升财政治理效能，充分发挥财政资金在推动发展、缓解困难中的引导作用。各县（市、区）党委、政府要切实履行主体责任，加快县域经济发展，深化财政管理改革，统筹推进缓解基层财政困难各项工作落实落细。

（三）加强宣传督导。各县（市、区）、各部门要充分利用各种宣传渠道和媒体，大力宣传缓解基层财政困难的政策措施和典型做法，推广典型经验，营造良好氛围。市财政局适时对各地区工作落实情况进行督促，并向市人民政府报告。确保政策落实，工作积极稳妥推进。